Анна Керова
Сравнительный анализ ФЗ № 1026-I от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и проекта ФЗ «О полиции»
А. Керова – руководитель правового отдела Фонда «Общественный вердикт».
Введение
Действующая правоохранительная система России не справляется с поставленными перед ней целями и задачами и не отвечает современным требованиям. Это признается и обществом, и руководством страны, и привело к необходимости ее реформирования.
Видимо, из-за того, что наибольшей критике подвергается деятельность Министерства внутренних дел, сотрудники которого чаще других находятся в непосредственном взаимодействии с гражданами, Президентом РФ 24 декабря 2009 года был подписан Указ о совершенствовании деятельности Министерства внутренних дел. Составной частью совершенствования указанной системы является реформирование системы органов внутренних дел (ОВД). При этом приоритетными направлениями реформы данным Указом названы организационные и кадровые преобразования, а также материальное обеспечение сотрудников.
В частности, в рамках реализации данного Указа 7 августа 2010 года на публичное обсуждение был вынесен проект Федерального закона «О полиции» (далее – Законопроект). При этом отдельно планируется издание Указа «О структуре полиции» и принятие Закона «О социальной защите», которые до настоящего времени не вынесены на обсуждение и содержание которых неизвестно. Учитывая, что в самом Законопроекте не дается четкого определения «полиции», «единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики по нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел» говорить об указанном документе как о новом нельзя. Данный Законопроект в том виде, в котором он представлен на обсуждение, является по сути действующим Законом «О милиции» с некоторыми изменениями и дополнениями, основным из которых является переименование милиции в полицию. В пользу такого вывода свидетельствует и то обстоятельство, что согласно ст. 56 ч. 2 Законопроекта никаких кадровых изменений не предвидится. Сотрудники милиции с их письменного согласия остаются на службе в полиции на соответствующих должностях.
Приведенные выше обстоятельства послужили основанием для представленного в данном документе краткого сравнительного анализа Законопроекта и действующего Закона «О милиции».
Прежде чем перейти к постатейному анализу хотелось бы отметить, что предложенный Законопроект содержит достаточно много оценочных формулировок, таких как: «неуместно», «невозможно», «достаточные основания», «чрезвычайные обстоятельства». Указанные термины явно нуждаются в расшифровке и требуют определения. Например, Законопроект дает полиции право, закрепленное в ст. 15 Законопроекта на беспрепятственное вхождение либо проникновение в любое время суток в жилые и иные помещения при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается преступление... Поскольку законодатель не дает четкого определения таких оснований, каждый сотрудник полиции вправе самостоятельно определять их для себя.
Глава 1. Общие положения (ст. 1–4 Законопроекта)
В Законопроекте не содержится конкретного наименования Федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (далее – ФОИВ в сфере ВД), составной частью которого является полиция.
Основные направления деятельности остались практически без изменений. В частности, по-прежнему остается государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных органов и контролирующих органов. Указанные лица являются представителями государственной власти, действуют в интересах и от имени государства. Соответственно и преступления в отношении их должны рассматриваться как угроза внутренней безопасности государства, и было бы целесообразно передать функции по государственной защите указанных лиц сотрудникам ФСБ.
Правовая основа деятельности полиции осталась без изменений.
В организации деятельности полиции не указано:
– какие структурные подразделения будут входить в состав полиции, и, соответственно, не прописаны их основные задачи;
– полное и сокращенное наименование ФОИВ в сфере ВД и территориального органа ФОИВ в сфере ВД;
– кто назначает на должность и освобождает от занимаемой должности руководителя ФОИВ в сфере ВД;
– кто назначает на должность и освобождает от занимаемой должности руководителей территориальных органов ФОИВ в сфере ВД.
Содержится указание на документ, определяющий полномочия руководителя ФОИВ в сфере ВД, а также руководителей территориальных органов ФОИВ в сфере ВД, текста которого нет в публичном пространстве.
Глава 2. Принципы деятельности полиции (ст. 5–11 Законопроекта)
Статья, посвященная соблюдению прав и свобод граждан, по содержанию аналогична ст. 5 Закона «О милиции», только в ней делается особый акцент на запрет применения пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения.
Статья, посвященная законности, содержит в себе формулировку, которая вызывает много вопросов и требует дополнительного комментария законодателем: «сотрудник полиции не может в оправдание незаконного действия или бездействия ссылаться на требования вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства и мотивы».
Введена новая статья, касающаяся беспристрастности деятельности сотрудников полиции. Не прописано и непонятно, каким образом сотрудник полиции может и должен способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.
Статья «Открытость и публичность деятельности полиции» является нововведением и законодательно закрепляет обязанность полиции регулярно доводить до сведения общественности отчеты о своей деятельности. Позитивным является и законодательное закрепление обязанности участкового уполномоченного отчитываться о своей работе перед гражданами, проживающими на закрепленном за ним участке.
Статья «Обеспечение общественного доверия и поддержки граждан». Невозможно обеспечить общественное доверие и поддержку, их можно только заслужить добросовестным исполнением своих обязанностей. В п. 5 данной статьи не указано, когда и каким образом извинения должны быть принесены. Думается, что извинения (если это происходит без привлечения судебных органов) должны быть принесены официально – в письменном виде за подписью лица, их приносящего.
В данной статье законодатель впервые указывает, что мнение граждан о деятельности полиции является одним из основных критериев, и это нововведение можно только приветствовать.
Законодательно закрепляется создание общественных советов при ФОИВ в сфере ВД и территориальных органах ФОИВ в сфере ВД, но данное закрепление носит сугубо формальный характер, так как порядок их образования в Законопроекте не указан, присутствует лишь отсылочная норма. Думается, что этот порядок должен быть подробно прописан в указанном законе или дана ссылка на точное название нормативно-правового акта, содержащего этот порядок.
Статья, посвященная взаимодействию и сотрудничеству полиции с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами, – это нововведение, однако она является очень общей и нуждается в доработке. В ней, например, отсутствует взаимодействие с Уполномоченным по правам человека.
Статья, посвященная использованию достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем, с одной стороны законодательно закрепляет уже сложившуюся практику их применения, а с другой – вводит обязанность государства по обеспечению полиции указанными современными средствами и по обучению сотрудников работе с ними.
Глава 3. Обязанности и права полиции (ст. 12–13)
Обязанности полиции аналогичны обязанностям, содержащимся в ст. 10 Закона «О милиции».
Следует отметить, что ранее в Законе «О милиции» в разделе «Обязанности милиции» на первое место выдвигалось предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений.
О причинах целесообразности снятия с полиции обязанности по государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных органов и контролирующих органов уже говорилось в комментарии к главе 1 Законопроекта.
В п. 35 указанной статьи по прежнему на полицию возлагается обязанность по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан РФ и т. д. Думается, что эта обязанность вполне могла бы быть возложена на ФМС, а сотрудники полиции ограничились бы оказанием содействия в этой работе сотрудникам ФМС.
Обязанность сотрудников полиции оказывать содействие органам здравоохранения в доставлении в психиатрические лечебные учреждения по решению суда лиц, уклоняющихся от явки по вызову в эти учреждения, страдающих психическими заболеваниями и представляющих непосредственную опасность для себя и окружающих, изложенная в п. 38 данной статьи, не является нововведением. Необходимо конкретизировать данное содействие, включив в закон указание на то, что доставление указанных лиц проводится сотрудниками полиции только при участии медицинских работников. Это вызвано тем, что были случаи, когда действия милиционеров, не обладающих соответствующими навыками, приводили к причинению телесных повреждений милиционерам и гибели больного.
Права полиции расширены Законопроектом, и часть из них выделена в отдельные статьи (задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки), которые по сути представляют собой выдержки из Уголовно-процессуального кодекса РФ, кодекса об административных правонарушениях РФ, ФЗ «Об оперативно-разыскной деятельности». П. 5 ч. 1 указанной статьи дает право сотрудникам полиции беспрепятственно знакомиться в организациях с необходимыми материалами, документами и т. д. Вопрос: «Необходимыми для чего?» Если возбуждено уголовное дело или ведется дело об административном правонарушении, то подобное ознакомление будет регламентироваться Уголовно-процессуальным кодексом и Кодексом об административных правонарушениях соответственно. Если этих условий нет, то каковы случаи необходимости? Особо остро этот вопрос встает при условии, что законодатель не прописывает состав полиции.
Некоторые положения п. 7 ч. 1 настоящей статьи, наделяющие полицию правом обязать любое лицо покинуть определенное место или удалить его принудительно, если поведение указанного лица свидетельствует о том, что оно может причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб объектам собственности либо представляет реальную угрозу общественному порядку и безопасности граждан; обращаться к группам людей, находящимся в общественных местах, с требованием разойтись или перейти в другое место, если возникшее скопление людей создает угрозу жизни и здоровью граждан, объектам собственности, нарушает нормальную работу организаций, порядок движения транспорта и пешеходов, фактически противоречат ст. 31 Конституции РФ, а также ст. 14 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в которой содержится исчерпывающий перечень полномочий представителей органов внутренних дел.
П. 14 ч.1 настоящей статьи содержит нововведение, в котором указано время, в течение которого допускается ограничение свободы передвижения гражданина на улице или в другом общественном месте для проверки документов, удостоверяющих личность, получения объяснений на месте, решения вопроса о необходимости применения к нему меры принуждения. Очевидно, что в основном это касается административных правонарушений. Законодателем не указано, во-первых, будет ли это время включено в общее время задержания, допускаемое при задержании по подозрению в совершенном административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ, как оно будет фиксироваться. Во-вторых, несмотря на то, что законодательством не предусмотрена обязанность постоянно иметь при себе документы, удостоверяющие личность, указанный пункт Законопроекта фактически вводит эту обязанность.
Глава 4. Применение полицией отдельных мер государственного принуждения (ст. 14–17)
Задержание. Законодатель, наделяя полицию правом задерживать военнослужащих, граждан РФ, призванных на военные сборы (п. 6 ч. 1 данной статьи), не прописывает, с какого момента гражданин является военнослужащим и призванным на военные сборы.
Поскольку п. 11 ч.1 указанной статьи закрепляет за полицией право на задержание лиц, имеющих признаки выраженного психического расстройства, то необходимо в обязательном порядке проводить с ними соответствующие учебные занятия, чтобы избежать гибели как сотрудников полиции, так и задерживаемых граждан. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос об оборудовании служебного автотранспорта приспособлениями, позволяющими обеспечить безопасную перевозку граждан с указанными заболеваниями.
Вхождение (проникновение) в жилые помещения и иные помещения, на земельные участки и оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов. Указанные статьи являются фактически комментарием к правам полиции, закрепленным в п. 34 и 35 статьи «Права полиции».
Формирование и ведение банков данных о гражданах. В этой статье законодательно закреплены права полиции по сбору и обработке данных о гражданах, необходимых для выполнения полицией возложенных на нее обязанностей. Ранее указанные права прописывались в ведомственных нормативно-правовых актах.
Глава 5. Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (ст. 18–24)
Право применения физической силы, спецсредств и огнестрельного оружия. В законопроекте полиция наделяется правом применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в целях выполнения возложенных на нее обязанностей. При этом Законопроект обязывает сотрудника полиции проходить проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, не реже одного раза в год. Ранее требования были более жесткими: проверку необходимо было проводить периодически. На практике это было в среднем раз в 2 месяца.
Порядок и условия применения сотрудником полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В п. 5 и п. 6 указанной статьи Законодатель вводит обязательное в кратчайшее время уведомление полицией родственников или иных близких лиц гражданина, которому в результате применения физической силы, спецсредств или огнестрельного оружия причинены телесные повреждения, и обязанность по сохранению без изменения места происшествия, если в результате применения физической силы, спецсредств и огнестрельного оружия гражданину причинены ранение либо смерть. Данные нововведения можно только приветствовать.
Применение физической силы. Указанная статья по содержанию аналогична статье 12 Закона «О милиции».
Применение специальных средств. Законодатель вводит новое специальное средство – сети, и расширяет перечень случаев применения: во всех случаях задержания лица, застигнутого при совершении преступления и пытающегося скрыться. Ранее было ограничение – преступления против жизни, здоровья или собственности.
Запрет применения специальных средств. В Законопроект внесен запрет на нанесение человеку ударов палкой резиновой по голове, шее, ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца, а также многократное нанесение ударов в одно и то же место. Однако было бы целесообразно ввести такой запрет не только относительно палки резиновой, но и других специальных средств, предметов, а также относительно применения физической силы. Ранее часть подобных запретов также содержалась в ведомственных нормативно-правовых актах ДСП (для служебного пользования).
Указанный Законопроект отменил право сотрудника полиции в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости при отсутствии специальных средств или огнестрельного оружия использовать любые подручные средства. Это является положительным моментом, потому что практика показывает, что применение подручных средств нередко приводило к гибели задерживаемого или к причинению увечья.
Применение огнестрельного оружия. В Законе «О милиции» в ст. 15 использовалось два понятия: применение и использование огнестрельного оружия. Фактически сохранив оба этих понятия, законодатель заменил использование термином «применение огнестрельного оружия без производства выстрела на поражение человека». Законодатель расширяет права полиции по применению огнестрельного оружия.
Он вводит п. 5 ч. 1, согласно которому сотрудник полиции вправе использовать огнестрельное оружие для задержания лица, отказывающегося выполнить законное требование о сдаче находящегося при нем огнестрельного оружия, взрывного устройства, взрывчатого или ядовитого вещества либо оказывающего вооруженное сопротивление.
В ч. 7 настоящей статьи закрепляет за сотрудником полиции право при отсутствии огнестрельного оружия, состоящего на вооружении полиции, применять иное оружие, находящееся у него на законных основаниях, с учетом порядка, ограничений и запретов, установленных настоящим ФЗ. К чему приведет указанное нововведение, покажет практика.
Гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника полиции. Законодатель расширил право сотрудника полиции на производство выстрела на поражение нападающего на него лица, если лицо пытается достать что-нибудь из одежды без команды сотрудника полиции, либо совершить другие действия, которые могут быть расценены сотрудником полиции как угроза насилия или завладения его оружием. Очевидно, что введение этого права продиктовано участившимися случаями нападения на сотрудников милиции с целью завладения их табельным оружием или просто с целью причинения вреда здоровью. В сложившейся ситуации это возможно и оправдано, но поскольку акцент делается на субъективное мнение сотрудника полиции, то может иметь весьма негативные последствия.
Глава 6. Правовое положение (статус) сотрудника полиции (ст. 25–35)
Сотрудник полиции. Законодатель вводит указание на то, что сотрудник полиции, находящийся за штатом, не считается проходящим службу, то есть его стаж прерывается. Это нововведение свидетельствует о том, что никаких серьезных изменений по сравнению с милицией законодатель проводить не будет, то есть пересмотра кадрового состава как такового не планируется.
Законодатель не закрепляет в рассматриваемом проекте ФЗ за сотрудником полиции права на постоянное ношение и хранение табельного оружия, указывая, что порядок выдачи, хранения и ношения оружия и специальных средств будет определен ФОИВ в сфере ВД. Вопрос ношения и хранения оружия является достаточно важным, поэтому целесообразнее, конечно, прописать его в ФЗ, а не в подзаконном нормативно-правовом акте.
Специальные звания полиции. Законодатель дополняет перечень специальных званий высшего начальствующего состава званием генерал полиции, что свидетельствует о планируемом расширении командного состава.
Основные обязанности сотрудника полиции. Впервые они закрепляются в ФЗ. Ранее большинство из них содержалось в ведомственных нормативных актах. Кроме того, законодательно закреплен ряд обязанностей, которые сотрудник полиции должен выполнять круглосуточно, независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток. Нововведением является законодательное закрепление обязанности сотрудника полиции о предоставлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера как своих, так и супруги (супруга).
Основные права сотрудника полиции. Законодатель указывает в первую очередь на право сотрудника полиции по обеспечению надлежащих организационно-технических условий необходимых для выполнения служебных обязанностей, а также право на различные социальные и трудовые гарантии. Это очень важно, так как прежде чем что-то требовать от сотрудника, нужно создать для него необходимые условия, в том числе и для выполнения им своих служебных обязанностей.
Впервые прописано право работы сотрудника полиции на условиях совместительства в системе ФОИС в сфере ВД. Однако порядок такой работы не прописан, дается отсылка на порядок, определяемый Правительством РФ без указания названия нормативно-правового акта.
Ограничения, связанные со службой в полиции. Ранее в ФЗ эти особенности закреплены не были, но большинство из них закреплялось в ведомственных нормативно-правовых актах. В основном они связаны с ограничением при поступлении на службу.
Запреты, связанные со службой в полиции. П. 11 ч. 1 настоящей статьи фактически вводится запрет на высказывание какого-либо мнения относительно деятельности государственных органов и их руководителей, а также ФОИВ в сфере ВД, то есть «сор из избы не выносить». Видимо, введение этого запрета связано с недавними выступлениями сотрудников милиции, которые критиковали деятельность руководства. Указанное положение явно вызвало интерес, так как начальник правового департамента МВД РФ генерал-лейтенант милиции Валерий Черников дал разъяснения ИТАР-ТАСС: «У полицейских останется возможность высказывать свои суждения и оценки, в том числе и критические, «на совещаниях или обращаясь в инстанции к вышестоящим руководителям. Дезорганизовывать государственные органы критикой в посторонних инстанциях не должно быть позволено никому» [ www.gzt.ru ]. Однако данный запрет противоречит Конституции РФ (ст. 29) и постановлениям Европейского суда.
П. 18 ч. 1 настоящей статьи особо выделен запрет на занятия оплачиваемой деятельностью, финансируемой из иностранных источников, лицами без гражданства. Это возможно только с письменного разрешения руководителя ФОИВ в сфере ВД, если иное не предусмотрено международными договора РФ или законодательством РФ.
В ч. 2, 3 настоящей статьи особо прописывается порядок владения сотрудниками полиции подарками, полученными в связи с проведением протокольных мероприятий, служебных командировок и других официальных мероприятий. Очевидно, в основном это касается должностных лиц старшего и высшего начальствующего состава.
Ч. 4 настоящей статьи ужесточает требования в отношении лиц, уволенных со службы в полиции, относительно разглашения или использования в интересах граждан и (особо отмечено) общественных объединений и организаций служебной информации, ставшей ему известной в связи с выполнением служебных обязанностей.
Требования к служебному поведению сотрудника полиции. Указанные требования – само собой разумеющиеся, и тот факт, что законодатель вынужден включать их в ФЗ, свидетельствует о серьезных кадровых проблемах в системе нынешнего МВД.
Гарантии правовой защиты сотрудников полиции. В Законе «О милиции» этому был посвящен раздел VI. Сейчас законодатель, фактически не изменяя эти гарантии, разбил их на отдельные статьи и расписал более подробно.
Право сотрудников полиции на объединение в профессиональные союзы (ассоциации). Данная статья аналогична по содержанию статье 28 Закона «О милиции».
Привлечение других сотрудников органов внутренних дел к выполнению возложенных на полицию обязанностей. О каких именно лицах (их принадлежность к тому или иному структурному подразделению) идет речь, непонятно, так как законодатель не указывает, какие именно структурные подразделения органов внутренних дел будут входить в состав полиции и ФОИВ в сфере ВД.
Ответственность сотрудника полиции. Данная статья содержит в себе п. 5, который указывает, что на сотрудника полиции не распространяются отдельные обязанности, ограничения и запреты, предусмотренные ст. 27, 29 и 30 настоящего Федерального закона, когда такие обязанности, ограничения и запреты препятствуют выполнению сотрудником полиции обязанностей по осуществлению оперативно-разыскной деятельности. Установление таких обязанностей, ограничений и запретов, а также определение сотрудников полиции, на которых они не распространяются, в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Данное положение очень расплывчато, нуждается в подробных комментариях и указании конкретного порядка установления.
Глава 7. Прохождение службы в полиции (ст. 36–43)
Служба в полиции. Содержит в себе общие положения, закрепляет за Президентом РФ назначение на должности высшего начальствующего состава полиции и освобождение от этих должностей. Никаких сведений о назначении на должность и освобождении от занимаемой должности старшего начальствующего состава статья не содержит. Включение этих сведений было бы логично.
Поступление на службу в полицию. В указанную статью включены положения, которые ранее регулировались нормативно-правовыми актами. В частности Инструкцией о порядке проведения военно-врачебной экспертизы в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД РФ от 14 июля 2004 г. № 440.
Ч.5 данной статьи является нововведением и регламентирует оформление на гражданина РФ, поступающего на службу в полицию, личного поручительства. Порядок такого поручительства не прописан, дается ссылка на порядок, определяемый ФОИВ в сфере ВД. Данный пункт требует подробных разъяснений, так как с трудом укладывается в политику государства в сфере борьбы с коррупцией. Трудно представить себе сотрудника полиции, который сможет поручиться за совершенно незнакомого ему человека. Очевидно, что поручиться можно либо за хорошо знакомого человека, с которым имеешь дружеские или хотя бы приятельские отношения, или за человека, за которого может поручиться кто-то из твоих коллег. Едва ли такой подход будет способствовать борьбе с коррупцией. Справедливости ради нужно отметить, что законодатель не указывает, какова ответственность поручителя в случае, если человек, за которого он поручился, не пройдет испытательный срок. Видимо, все это должно содержаться в пока еще не представленном публике порядке.
Испытание при поступлении на службу в полицию. Законодатель увеличивает срок испытания для граждан РФ, поступающих на службу в полицию. Ранее максимальный срок составлял 6 месяцев, теперь 1 год. Насколько это целесообразно, трудно сказать. Это покажет практика.
Служебная дисциплина в полиции. Содержит в себе общие положения со ссылкой на законодательство РФ.
Особенности режима служебного времени сотрудников полиции. Законодатель достаточно подробно расписывает условия, когда сотрудники полиции могут быть привлечены к сверхурочным работам, и порядок оплаты этих работ, используя положения действующего трудового законодательства.
Исключение составляет лишь ч. 5 настоящей статьи, в которой подробно описано, в каких случаях сотрудник полиции может быть без его согласия переведен на изменение режима служебного времени, на него могут быть возложены дополнительные обязанности и в каких случаях он может быть временно переведен на работу в другую местность. Про условия оплаты ничего не сказано и не указано, каким нормативно-правовым актом это будет регулироваться.
Вместе с тем законодатель в ч. 6 настоящей статьи указывает, что отказ сотрудника полиции от выполнения служебных обязанностей, указанных в ч. 5 настоящей статьи, является основанием для увольнения его со службы в полиции. Это основание не содержится в ст. 42 «Увольнение со службы в полиции» проекта закона.
Какое отношение это имеет к особенностям режима служебного времени сотрудников полиции, непонятно.
Профессиональная подготовка сотрудников полиции. Данная статья содержательно мало отличается от ст. 21 Закона «О милиции», за исключением ч. 4, в которой законодатель закрепляет участие курсантов, слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования в мероприятиях по охране общественного порядка и других возложенных на полицию обязанностей.
Увольнение со службы в полиции. Перечень оснований увольнения сотрудника полиции в проекте данного ФЗ значительно расширен и отчасти ужесточен по сравнению с основаниями, изложенными в ст. 19 Закона «О милиции». Кроме того, нет указания на то, что он является исчерпывающим. И это уже проиллюстрировано в комментариях к статье об особенностях режима служебного времени сотрудника полиции.
Обращают на себя внимание следующие нововведения:
– п. 6 ч. 1 настоящей статьи, предусматривающей увольнение в связи с нарушением ФОИВ в сфере ВД либо территориальным органом, учреждением или иной организацией условий контракта о прохождении службы в полиции;
– п. 12, 13 ч. 1 настоящей статьи ужесточает по сравнению с Законом «О милиции» основания для увольнения в связи с нарушением служебной дисциплины: ранее это было грубое или систематическое (то есть более двух раз) нарушение служебной дисциплины, теперь – либо грубое (однократное), либо неоднократное (то есть два раза);
– в п.15, помимо вступившего в законную силу приговора суда, добавлено прекращение уголовного преследования по нереабилитирующему основанию. Такими основаниями являются: истечение срока давности привлечения к уголовной ответственности, примирение сторон, кроме дел частного обвинения, вследствие акта амнистии, деятельное раскаяние.
Гарантии сотруднику полиции, избранному в законодательный или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления. Аналогичная статья существовала в Законе «О милиции» – ст. 28.2. В Законопроекте устанавливается срок, в течение которого после окончания исполнения полномочий, связанных с избранием в члены Совета Федерации Федерального Собрания, депутатом Государственной думы Федерального собрания РФ и т. д., сотрудник полиции обязан уведомить ФОИВ в сфере ВД о желании вернуться на службу, по истечении срока он подлежит увольнению в связи с прекращением оснований для приостановления службы в полиции (ст. 42, ч. 1, п. 22) проекта ФЗ.
Почему должности, предусмотренные ч. 1 ст. 43 проекта ФЗ, могут быть приравнены к службе в полиции и являются основанием для зачисления в общий трудовой стаж и выслугу лет, а также дают право на присвоение очередного специального звания и соответствующие дополнительные льготы – непонятно. Очевидно, что законодатель не собирается ничего менять в этой области и ему это кажется само собой разумеющимся.
Глава 8. Социальная защита сотрудника полиции (ст. 44–48)
Оплата труда сотрудника полиции. Аналогичная статья содержалась в Законе «О милиции» (ст. 22). Законодателем внесен ряд изменений:
– нет четкого указания на орган, устанавливающий виды и размеры денежного довольствия сотрудников полиции. В Законе «О милиции» это было указано – Правительство РФ;
– несколько изменена формулировка «оплата труда сотрудника полиции производится в виде денежного довольствия, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности». Ранее в Законе «О милиции» было указано: «Виды и размеры денежного довольствия сотрудников милиции... должны обеспечивать достаточные материальные предпосылки для комплектования кадров милиции на конкурсной основе, учитывать характер и условия службы». Эти, казалось бы, незначительные изменения не дают основания полагать, что законодатель старается обеспечить сотрудников полиции достаточными материальными средствами, то есть денежным довольствием, которое будет не только обеспечивать достойное существование, но и учитывать характер и условия службы. Предложенный Законопроект говорит о денежном вознаграждении только как о материальном обеспечении и стимулировании профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности. Понятие стимулирования можно трактовать по-разному.
Страховые гарантии сотруднику полиции и выплаты в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей. Указанная статья практически аналогична по содержанию ст. 29 Закона «О милиции». Однако в ней не содержится указание на срок, в течение которого должны быть произведены выплаты единовременного пособия в случае гибели сотрудника полиции при исполнении служебных обязанностей и смерти гражданина РФ в течение года после увольнения со службы в полиции вследствие увечья... Это может повлечь за собой соответствующие нарушения по срокам выплат.
По-прежнему при расчете единовременного пособия законодателем берется за основу размер оклада денежного содержания, который включает в себя только оклад по должности и оклад по званию. Вместе с тем сотрудник полиции (милиции), проходя службу, получает ежемесячное денежное вознаграждение, которое помимо указанных окладов включает в себя различные надбавки, в том числе и за выслугу лет. Очевидно, что если бы сотрудник продолжал служить, то ежемесячно получал бы денежное вознаграждение, включающее указанные выше надбавки. Также очевидно, что и выслуга лет у него уже не уменьшилась бы. Надбавка за выслугу лет должна учитываться, так как это величина постоянная, которая едва ли при наступившем случае единовременной выплаты изменится.
Законодатель не учел в ч. 6 настоящей статьи решения Конституционного суда РФ, изложенного в постановлении от 15 июля 2009 года № 13-П, которое признало аналогичную статью Закона «О милиции» (ст. 19, ч. 4) не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой она во взаимосвязи со ст. 1084 ГК РФ позволяет правоприменительным органам отказывать в выплате ежемесячной денежной компенсации сотрудникам милиции в возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья в связи с осуществлением ими служебной деятельности, исключающим для них возможность дальнейшего прохождения службы, при отсутствии виновных противоправных действий органов внутренних дел, других государственных органов и должностных лиц.
Права сотрудника полиции на жилищное обеспечение. Указанная статья по содержанию практически аналогична ст. 30 Закона «О милиции», но содержит законодательное закрепление обязательного наличия у полиции специализированного жилищного фонда. Ранее в Законе «О милиции» было указано, что милиция может иметь специализированный жилищный фонд, то есть это было необязательное условие.
Ч. 3 настоящей статьи закрепляет право за сотрудником полиции, замещающим должность участкового уполномоченного, не имеющего жилого помещения на территории соответствующего муниципального образования, независимо от местности, в которой он проходит службу, на обеспечение его жилым помещением. Ранее в Законе «О милиции» этим правом наделялись только участковые уполномоченные, проходящие службу в сельской местности или поселках городского типа.
Проектом закона отменена первоочередность обеспечения жилой площадью сотрудников полиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, а также упразднено право на получение беспроцентных ссуд на индивидуальное и кооперативное жилищное строительство.
Обобщая внесенные изменения, можно говорить о сокращении прав сотрудника полиции на жилищное обеспечение.
Право сотрудника полиции и членов его семьи на медицинское обслуживание. Данная статья по содержанию аналогична ст. 28.1 Закона «О милиции».
Гарантии сотруднику полиции в связи с прохождением службы в полиции. Гарантии сотрудника полиции, закрепленные в данной статье, аналогичны гарантиям сотрудника милиции, которые были закреплены в ст. 31, 33 Закона «О милиции».
Глава 9. Финансовое и материально-техническое обеспечение полиции (ст. 49–50)
Финансовое обеспечение деятельности полиции. В проекте закона закреплено, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы на реализацию полномочий полиции по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, то есть предполагается возможность не только федерального финансирования, но и местного. Однако по сравнению с аналогичной статьей Закона «О милиции» Законодатель не обязывает органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществлять расходы на реализацию указанных полномочий полиции, а наделяет их таким правом. При этом подробно не указано, какие именно статьи расходов могут финансироваться из местного бюджета и в каком объеме.
Существующая в настоящее время практика доплат, производимых из местных бюджетов участковым уполномоченным, то есть носящая личностный характер, хоть и в завуалированном виде, является средством оказания давления на деятельность должностного лица. Другое дело, если из местного бюджета будут финансироваться расходы, связанные с материально-техническим обеспечением полиции, какие-то социальные выплаты и т. п., то есть расходы, не носящие личностный характер. В идеале оплата сотрудника полиции должна производиться только за счет средств федерального бюджета, но это, по словам вице-премьера Алексея Кудрина, в настоящее время невозможно.
Впервые законодательно закреплено, что средства, получаемые полицией по договорам об охране имущества граждан и организаций, являются доходами федерального бюджета и после вычета убытков, связанных с кражей и обстоятельствами, предусмотренными условиями договора, зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме. Ранее Законом «О милиции» средства, получаемые от организации и граждан за оказанные им платные услуги, являлись особым способом целевого финансирования вневедомственной охраны.
Также в проекте закона прописан и порядок установления тарифов на оказание полицией услуг по охране имущества граждан и организаций.
Материально-техническое обеспечение деятельности полиции. Данная статья по содержанию аналогична ст. 36 Закона «О милиции».
Глава 10. Контроль и надзор за деятельностью полиции
Государственный контроль деятельности полиции. Данная статья аналогична по содержанию ст. 37 Закона «О милиции», но в отличие от нее не содержит в себе запрет на вмешательство органов государственной власти в процессуальные действия, ОРД и производство по делам об административном правонарушении.
Общественный контроль деятельности полиции. Данная статья является нововведением и призвана делать работу полиции более открытой и доступной для широких масс общественности. Однако она содержит в себе закрытый перечень видов общественного контроля, что препятствует развитию института общественного контроля.
Прокурорский надзор. Данная статья аналогична по содержанию ст. 38 Закона «О милиции».
Обжалование действий (бездействий) сотрудника полиции. Данная статья аналогична по содержанию ст. 39 Закона «О милиции», что не отвечает действительности. После начала работы Следственного комитета при Прокуратуре РФ данная статья нуждается в изменениях. В нее должны быть включены основания для обращения в указанный следственный орган.
Заключение
Приведенный выше краткий сравнительный анализ Законопроекта и Закона «О милиции» показывает, что реформа как таковая не проводится. Имеет место лишь внесение поправок, которые в той или иной мере учитывают предложенные общественностью изменения в деятельности системы МВД, но и они носят бессистемный характер. Нет четкой Концепции реформирования МВД. Непонятно, что именно обсуждается: есть общая формулировка полиции, но нет ее структурной составляющей. Более того, нет не только структурной составляющей единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти, но и ее названия.
Остается открытым и вопрос кадровой политики. Предложенный Законопроект фактически никаких нововведений не содержит.
Законопроект также не содержит никаких новшеств, призванных повысить профессиональный уровень сотрудников полиции, оптимизировать процесс обучения, приведя его в соответствие с требованиями современных реалий.
Какое-либо реформирование без изменения кадровой политики, без оптимизации и модернизации системы подготовки и профессионального обучения сотрудников представляется бессмысленным.
