Борис Гладарев

Базис без надстройки

Cоциологические заметки о работе милиции накануне реформы 2010–2011 годов

Не сознание людей определяет их бытие, а, наоборот,
их общественное бытие определяет их сознание.
Карл Маркс. «К критике политической экономии»

2009 год – публичная актуализация системного кризиса российской милиции

В 2009 году необходимость срочных реформ системы МВД была осознана на самом верху исполнительной власти. 24 декабря 2009 года президент Дмитрий Медведев подписал Указ № 927 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ», в котором потребовал проведения масштабной реформы российской милиции течение двух лет: «В последнее время участились случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины… существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечает современным требованиям и нуждается в модернизации…» [ Текст указа № 927 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ» от 24 декабря 2009 года см. по ссылке: http://xn–d1abbgf6aiiy.xn–p1ai/news/6452 ] – так звучала мотивационная часть президентского указа.

Политическое решение реформировать милицию было результатом цепочки медиаскандалов, сопровождающих МВД РФ на протяжении 2009 года. Медведевская реформа была очередной, но далеко не первой попыткой наладить работу российских правоохранительных органов. О необходимости реформы МВД говорили и писали постоянно на протяжении последних 20 лет. Причем не только журналисты, правозащитники, юристы и депутаты. Каждый новый министр внутренних дел, вступая в должность (за 20 лет сменилось 9 министров МВД), начинал с заявлений о предстоящем реформировании правоохранительных органов. Предпринимались какие-то косметические меры, производились кадровые перестановки, упразднялись одни подразделения и появлялись другие, но видимых достижений по совершенствованию работы МВД заметно не было.

Можно сказать, что 2009 год стал поворотным в истории российской милиции. Именно в этом году масштаб и глубина системного и морального кризиса правоохранительной системы как в зеркале отразились в «делах» майора Евсюкова и майора Дымовского. Скорее всего, эти два «дела» стали тем спусковым механизмом, который запустил новый виток реформ российской правоохранительной системы.

Первым не оставляющим сомнений шокирующим «сигналом» о катастрофическом состоянии милиции был криминальный инцидент или, правильнее сказать, драма, случившаяся апрельской ночью в торговом зале московского супермаркета «Остров». Поздно вечером 26 апреля 2009 года начальник одного из московских РОВД майор Евсюков неожиданно открыл стрельбу по посетителям и сотрудникам ночного магазина, в результате чего девять человек получили ранения, трое из них скончались. 26 апреля у майора был день рождения, ему исполнилось 32 года. В крови Дениса Евсюкова было обнаружено 2,8 промилле алкоголя (примерно 1,5 бутылки водки). По сведениям, опубликованным в мае 2009 года в газете «Известия», майор Евсюков не раскаялся в содеянном, заявив на одном из первых допросов: «Я нисколько не раскаиваюсь. Вслед за мной паровозиком пойдут мои начальники» [ Андрюхин А. Милиционер-убийца Евсюков: «А я нисколько не раскаиваюсь. Вслед за мной паровозиком пойдут мои начальники»// Известия. – 2009. 8 мая. ]. Психиатрическая экспертиза признала его вменяемым.

После устроенного Евсюковым в московском супермаркете «пьяного расстрела» в российских СМИ развернулась широкая «антимилицейская» кампания. Иррационально жуткий образ «майора евсюкова», пьяного милицейского начальника средней руки, стреляющего по случайным покупателям из незарегистрированного оружия, завладел массовым сознанием. На лентах информационных агентств стали массово всплывать новые, все более дикие факты милицейского произвола. Поднятая журналистами информационная волна не могла не сказаться на общественном мнении, в глазах которого фигура милиционера приобрела окончательно демонические черты. По результатам опроса, осуществленного в ноябре 2009 года Фондом общественного мнения, значительная часть наших сограждан (23%) испытывает беспокойство и тревогу, когда к ним обращаются сотрудники милиции. Страх перед произволом милиционеров лишь незначительно уступает страху перед террористами, нападением хулиганов и преступников… Более половины опрошенных (53%) полагали, что улучшение работы милиции относится к числу наиболее важных задач [ См.: Климов И. 2009 – год милиции. С чего начинается общество? См.: http://www.liberty.ru/Themes/2009.-God-milicii.-S-chego-nachinaetsya-obschestvo. ]. Это был страшный сбой системы. Он требовал от политического руководства страны принятия жестких решений или хотя бы их демонстрации. В результате оглушительного медиаскандала были уволены начальник московской милиции и еще несколько высокопоставленных генералов. А сам Евсюков по решению Мосгорсуда 19 февраля 2010 года был приговорен к пожизненному заключению.

Осенью произошел еще один критичный для МВД инцидент. 5 ноября 2009 года Алексей Дымовский, майор милиции из Новороссийска разместил в Интернете видеообращение к премьер-министру Владимиру Путину, где рассказал о критическом положении в правоохранительной системе, о тотальной коррупции и круговой поруке, об ужасных условиях работы рядовых сотрудников милиции [ Видеообращение Дымовского Алексея Александровича, старшего оперуполномоченного УВД по Новороссийску к премьер-министру РФ Владимиру Владимировичу Путину см. по адресу: http://www.youtube.com/watch?v=2G3KbBfpg24 ]. В частности, майор Дымовский заявил об известных ему фактах должностных преступлений, которые, по его словам, совершаются в органах внутренних дел регулярно. Он пожаловался премьер-министру, что «начальники к нам относятся… как к скотам», что его зарплата составляет 14 тыс. рублей, что при этом он работает «30 дней из 31» и т.п. Также он заявил, что «милиция раскрывает преступления, которых не было», поскольку начальство выдает «перспективные планы» с числом людей, которых надо посадить. Заканчивая обращение, Дымовский попросил Владимира Путина о встрече, на которой он мог бы лично рассказать о реальном положении дел в российских правоохранительных органах.

Владимир Путин на обращение новороссийского майора не отреагировал. Однако размещенное на YouTube  видеообращение новороссийского майора за первые два месяца посмотрели более 800 тыс. человек. Его нельзя было просто игнорировать. История Дымовского спровоцировала общественные выступления в нескольких российских городах  [ Например, 14 ноября 2009 года в Новороссийске прошел пикет в поддержку майора, 15 ноября – в Пензе. Наиболее серьезная серия митингов в разных городах (Сочи, Новороссийске, Новосибирске, Петербурге и Москве) была организована 28 ноября 2009 года. В Москве на Чистопрудном бульваре тогда собралось около 300 человек, они призывали к реформе МВД. См.: Козенко А., Воронов К., Дадашева Д. Митингующие повернулись лицом к милиции // Коммерсантъ. 2009. 30 ноября. ]. Более того, совместно с правозащитниками Дымовский создал общественное движение «Белая лента», которое быстро организовало множество локальных отделений по всей стране от Петербурга до Новороссийска, от Краснодара до Владивостока, чтобы бороться за реформу МВД [ По замыслу Алексея Дымовского «Белая лента» должна была стать общероссийским движением, которое будет добиваться проведения масштабной реформы в МВД «снизу, а не сверху». См.: Крупченко И. «Белая лента» Дымовского взялась за дело // Аргументы и факты. 2009. 9 дек. ].

Министр внутренних дел Рашид Нургалиев назначил служебную проверку по фактам, изложенным в обращении Дымовского. На период проверки майор был отстранен от исполнения должностных обязанностей. 22 января 2010 года экс-майор Дымовский был обвинен в клевете и арестован. 7 марта того же года его выпустили на свободу под подписку о невыезде. А через две недели, 23 марта, районный суд города Новороссийска признал Алексея Дымовского виновным в клевете и обязал его выплатить своим бывшим начальникам, руководителю городского УВД и начальнику РОВД Новороссийска, по 50 тыс. рублей каждому, а также публично извиниться перед истцами за навет. Алексей Дымовский обжаловал это решение в суде высшей инстанции, но на краевом уровне своей цели не достиг.

Несмотря на судебное преследование Дымовского, его пример оказался заразительным. И вскоре ему последовали еще 15 сотрудников органов внутренних дел. Журналисты назвали это массовое видеообнажение милиции «синдромом Дымовского». Видимо, «синдром Дымовского» произвел панический эффект в милицейском руководстве. Анализ выступлений высших чинов МВД за 2009 год указывает, что в министерстве нарастал управленческий хаос: его руководители не могли предложить адекватной стратегии по выходу из очевидного для всех кризиса. Например, в конце ноября 2009 года, выступая перед молодыми омоновцами, министр МВД сделал неожиданное заявление: «Если милиционер нападает на законопослушного гражданина, жертва нападения имеет право дать сотруднику органов сдачи». Возможно, именно это растиражированное журналистами заявление министра (откровенно противоправное) [ Согласно действующему Уголовному кодексу, сопротивление сотруднику милиции относится к наиболее тяжким преступлениям: ст. 317 УК РФ предусматривает для тех, кто «дает милиционеру сдачи», наказание сроком от 12 лет до пожизненного заключения. ], окончательно убедило политический истеблишмент в необходимости реформы МВД. Указ Президента РФ № 927 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ» был первым шагом на пути к реформе МВД, проведенной в 2010–2011 годах.

Однако вопросы, касающиеся успешности этой реформы, системных последствий «превращения» российской милиции в полицию и т.п., нам хотелось бы оставить за рамками этой статьи, несмотря на всю их актуальность. Задача данного текста видится в другом. Нам кажется важным понять латентную логику работы милиции накануне медведевской реформы, описать и проанализировать скрытые от внешних наблюдателей неформальные правила и нормы, которыми руководствовались рядовые российские милиционеры в своей повседневной работе. Таким образом, эта статья – попытка посмотреть на милицию как бы изнутри, глазами самих милиционеров. Выявив и проанализировав основные принципы, которыми руководствовались рядовые «стражи порядка» в 2009 году, мы, вероятно, сможем понять, как стал возможен Евсюков и ему подобные.

Наши рассуждения строятся на интерпретации разнообразных социологических данных (интервью с сотрудниками, наблюдение за работой ОВД, анализ законодательства и материалов СМИ и т. д.), которые собирались на протяжении 2006–2009 годов в рамках исследовательского проекта «Милиционеры и этнические меньшинства: практики взаимодействия в Казани и Санкт-Петербурге» [ В рамках проекта было собрано 22 глубинных интервью с сотрудниками милиции общественной безопасности, 10 экспертных интервью (с руководящими сотрудниками ГУВД, правозащитниками, журналистами и др. экспертами), а также проведено более 150 часов участвующего наблюдения за работой экипажей патрульно-постовой службы и участковых уполномоченных в Казани и Петербурге. ]. Основные результаты исследования были опубликованы в коллективной монографии «Милиция и этнические мигранты: практики взаимодействия» (СПб.: Алетейя, 2011). Изучая практики взаимодействия милиционеров и представителей этнических меньшинств, мы вынуждены были погрузиться в анализ внутренних механизмов, приводящих в движение работу МВД РФ. Несмотря на обилие исследований различных сторон деятельности российских правоохранительных органов, тема внутриинституциональной логики работы милиции социологами затрагивалась лишь фрагментарно. В этой статье мы предпримем попытку реконструировать эту логику. То есть данный текст можно рассматривать как моментальный или, лучше сказать, рентгеновский снимок российской милиции образца 2009 года, как «социологический портрет», фиксирующий образ российского милиционера накануне его «превращения» в полицейского.

Условия службы рядового милиционера в 2009 году

В организационном и методическом плане российская милиция является наследницей милиции советской. Принятый еще до распада СССР 18 августа 1991 года российский Закон «О милиции» [ Федеральный закон № 1026-1 «О милиции» от 18 апреля 1991 г. ] за небольшими исключениями копировал советское законодательство, регулирующее деятельность и полномочия правоохранительных органов. То есть законодательно и организационно новая российская милиция была воссоздана по советской модели.

Как и советская, российская милиция опиралась на «линейно-зональный принцип» работы, когда криминальная милиция «линейно» (напрямую) подчинялась московскому министерству, а пространство страны было разделено на «зоны», ответственность за которые несли территориальные отделения, где трудились сотрудники милиции общественной безопасности. Территориальные отделения милиции (ОВД, РОВД, ГУВД) имели двойное подчинение, поскольку финансировались и соответственно отчитывались и перед МВД, и перед региональными органами исполнительной власти (местными администрациями).

Социологический анализ российского законодательства, регулирующего деятельность милиции, указывает на особое положение ее сотрудников, наделяемых, с одной стороны, исключительным правом на легитимное насилие, а с другой – ограниченных строго регламентированными должностными инструкциями и военизированной профессиональной иерархией. Рассмотрим более детально условия службы из перспективы рядовых милиционеров двух российских городов – Казани и Петербурга.

Представленный далее анализ касается сотрудников только двух милицейских подразделений – патрульно-постовой службы (ППС) и службы участковых инспекторов, входящих в структуру милиции общественной безопасности. Они составляли самые массовые кадровые подразделения российской милиции. Их сотрудники носят форму, они, а также сотрудники дорожной милиции (ГИБДД), «гаишники», чаще всего взаимодействуют с населением, а значит, именно по их работе граждане судят о милиции в целом.

Ниже мы попробуем кратко описать четыре институционально значимых момента, которые определяли условия службы простых участковых и сотрудников патрульно-постовой службы в 2009 году, заложив тем самым основания для последующего анализа их внутренней профессиональной логики.

На протяжении 2007–2009 годов участники исследования [ Помимо автора в исследовании принимали участие социологи Екатерина Ходжаева, Ольга Максимова, Лилия Саитова (Казань), Виктор Воронков, Петр Мейлахс, Жанна Цинман (Петербург). ] собрали десятки интервью с рядовыми сотрудниками ОВД: простыми участковыми, бойцами ППС, оперативниками и дознавателями. И практически в каждом таком интервью темой № 1 был низкий уровень оплаты труда простого милиционера. На конец 2009 года средняя заработная плата рядовых сотрудников милиции общественной безопасности в Петербурге составляла 12–14 тыс. рублей в месяц, а у офицеров среднего командного звена – 16–17 тыс. рублей. В Казани региональные надбавки милиционерам были ниже и у рядовых и сержантов выходило по 10 тыс. рублей, а у младших офицеров – по 12–13 тыс. рублей в месяц.

Такой уровень оплаты труда воспринимался милиционерами как неудовлетворительный и даже оскорбительный, особенно на фоне зарплат в рыночном секторе экономики: «Первый вопрос всегда – это оплата. Я работаю по 12–14 часов в сутки. Я рискую здоровьем. Я хочу, чтобы мне компенсировали это» (25 лет, рядовой, С.-Пб.). Во многих интервью милиционеры говорили, что заработка, если его экономить, хватает на одного человека, но если появляется семья, ребенок, то денег не хватает даже на базовые потребности: «Вы знаете, что у милиционеров самые непрочные браки. Семьи распадаются. Жены не хотят терпеть постоянное отсутствие мужей на работе, да к тому же никак материально не обеспеченное» (35 лет, сержант, СПб.).

Руководители районных отделов милиции всеми силами пытались сохранить кадровый состав: они обещают повышение, взывают к патриотизму, но не могут гарантировать рост зарплат. Один начальник районного отдела милиции в Казани рассказывал в интервью: «Я их (сотрудников отдела. – Б.Г.) правдами и неправдами упрашиваю остаться. Взываю к долгу, обещаю премии… А они говорят: «Дайте нам денег! Нам не прожить на этот мизер». Ну как мне их удержать? Им за углом за охрану автостоянки в два раза больше дают» (45 лет, майор, Казань). Итак, уровень оплаты – это первый критически важный момент, определяющий условия труда человека в милицейских погонах в 2009 году.

Второй значимый момент – это слабая социальная защищенность. До 2005 года сотрудник милиции имел право на бесплатный проезд в общественном транспорте, с милиционера государство собирало только 50% от платежей за коммунальные услуги (электричество, телефонная связь, газ, вода, отопление и т. п.), милиционер получал бесплатное медицинское обслуживание в ведомственных поликлиниках, имел право на компенсацию транспортных расходов за проезд с семьей к месту проведения отпуска (раз в год). Реформа по монетизации 2005 года лишила милиционеров всех этих льгот. Введенные в 2006 году денежные компенсации были неадекватны утраченному социальному пакету. По мнению милиционеров, государственная политика в области социального обеспечения сотрудников правоохранительных органов сводится к минимизации затрат: «Государству плевать на милицию. Нам платят по остаточному принципу, только чтобы с голоду не подохли» (21 год, рядовой, СПб.).

Низкий уровень оплаты труда и слабая социальная защищенность профессиональной группы милиционеров в 2009 году усугублялись плохой материальной базой и кадровым дефицитом, испытываемым милицией общественной безопасности. Инфраструктуру, которую мы наблюдали в ОВД Казани и Петербурга, была по большей части устаревшая и физически изношенная. Многие участковые (в Казани) пользовались печатными машинками для составления протоколов, а большинство экипажей ППС по-прежнему ездили на старых «УАЗах», на которых преследование иномарки или даже просто оперативное прибытие на вызов – технически трудные задачи. Не хватало всего, даже банальных канцелярских принадлежностей. По наблюдениям наших казанских коллег самой распространенной формой взятки в районных отделах милиции в 2009 году была пачка бумаги формата А4. За нее делали справки без очереди, помогали правильно составить заявление.

Третья значимая особенность милицейской службы в 2000-х годах была связана с растущим недоверием, которое испытывали все большее количество россиян в отношении методов работы органов охраны правопорядка. Уже в начале 1990-х годов в российских СМИ сформировался устойчивый отрицательный образ милиции как коррумпированного и неэффективного института, чьи сотрудники озабочены прежде всего личной наживой, а не поддержанием общественного правопорядка и законности. Доступные данные проводимых сотрудниками ВНИИ МВД внутриведомственных опросов, показывают, что каждый четвертый милиционер был уверен в необъективности освещения СМИ деятельности милиции: «Журналисты пишут о негативе в милиции. Их привлекает только «жареные» истории. Если почитать газеты, мы через одного оборотни в погонах» (38 лет, майор, Казань).

Четвертой особенностью повседневной работы обычного ОВД в 2009 году можно считать недоукомплектованность штата. На протяжении 20 лет постсоветской истории низкий престиж милицейской службы порождал перманентный дефицит на «нижних», наиболее массовых «этажах» кадровой структуры МВД. Тяжелые условия труда, слабая социальная защищенность, неадекватно маленькая зарплата не способствовали популярности профессии милиционера. Многие уходили из милиции, проработав меньше года: «Это служба на износ, – говорили информанты. – Кто по собственной воле захочет вкалывать без каких-то очевидных перспектив?» По свидетельству некоторых опрошенных экспертов, в 2009 году штат петербургской ППС был укомплектован менее чем на 50%, а служба участковых нуждалась в тридцатипроцентном пополнении. Существовавшая в советские времена «отработанная система подготовки, проверки кадров и их обучения» постепенно развалилась, в результате чего в милицию стали «набирать, а не отбирать» (52 года, полковник, С.-Пб.).

Описав условия милицейской службы, мы можем обратиться к аналитической реконструкции основных координат, определяющих практику работы человека в милицейских погонах в 2009 году. Попробуем посмотреть на социальные, экономические, карьерные механизмы работы в милиции как бы изнутри, глазами самих милиционеров.

Внутренняя логика работы милиции

Согласно теоретикам неоинституционализма (Дуглас Норт, Марк Гранноветтер), внутренняя логика института складывается как из формальных, так и неформальных правил и норм, совокупно определяющих механизмы его работы. Формальные правила закреплены различными законодательными документами, должностными инструкциями, циркулярами и проч., неформальные складываются из исторически сформировавшихся практик и неписаных норм социального взаимодействия.

Интерпретируя собранные в ходе проекта материалы глубинных интервью с рядовыми милиционерами, дневники включенного наблюдения за повседневной работой участковых и бойцов ППС, мы обнаружили, что практикуемые большинством современных милиционеров формы и методы работы в значительной степени связаны с советским опытом охраны правопорядка.

Наследие советского опыта в работе российской милиции

Можно выделить три принципа определяющих внутреннюю логику функционирования российской милиции, которые этот социальный институт унаследовал из советского прошлого: 1) принцип доминирования приказа над законом, 2) карательный вектор в правоохранительной деятельности и 3) «палочный» (плановый) принцип оценки эффективности работы.

Принцип доминирования приказа над законом находит свое выражение в специфическом «правовом нигилизме» сотрудников милиции, для которых распоряжения и приказы непосредственного начальника имеют приоритет перед нормами законодательства. Истоки такого «правового нигилизма» проистекают из опыта отправления «социалистической законности», которая понималась советскими правоведами достаточно специфично. Эта практика предполагала следование не столько нормам формального права, сколько «требованиями политического момента» и выражалось в связывающей исполнительную и судебную ветви власти круговой поруке. Фактически любой советский гражданин мог стать жертвой административного или даже уголовного преследования, если такова была воля партийного руководства. Эта особенность «социалистической законности» закрепилась в милицейском фольклоре: «То, что вы не сидите, это не ваша заслуга, а наша недоработка».

Результаты нашего исследования говорят о том, что подобная «гибкая» логика в отношении права и правоприменения по-прежнему широко распространена в работе российских правоохранительных органов. Устойчивость принципа доминирования приказа над законом объясняется тем, что зарплата рядового милиционера, условия его работы и его карьерные перспективы сильно зависят от отношения непосредственного начальника: «Не оформил нужное количество задержаний за смену, выпендривался на планерке, заметили, что пьяный на работе – «стакан» [ «Стаканом» на милицейском арго называется дисциплинарное взыскание, обычно выражающееся в лишении ежемесячной премии к зарплате, которая составляет от 30 до 70% заработка сотрудника МВД. ] тебе» (38 лет, майор, Казань). Не удивительно, что приказы непосредственного начальства воспринимаются рядовыми сотрудниками некритически даже в тех случаях, когда они противоречат букве закона: «Обычно они (рядовые милиционеры – Б.Г.) просто не обращают внимание на противоречия приказов и законов. Банально не хватает юридических знаний, или считают, что начальству видней. В крайнем случае просят письменное распоряжение, а потом – вперед, исполнять!» (45 лет, криминальный журналист, бывший сотрудник милиции, С.-Пб.).

Второй сохранившийся с советских времен принцип работы российской милиции заключается в карательно-репрессивной ориентации правоохранительной деятельности. Согласно регулирующему деятельность милиции законодательству, она как институт исполнительной власти имеет не только карательно-репрессивные задачи (надзор за поведением граждан и институтов, борьба с преступностью, пресечение правонарушений и пр.). Милиция также наделена функциями социально-сервисного порядка (обеспечение безопасности, охрана правопорядка и имущества граждан, помощь в экстремальных ситуациях и т.п.) и бюрократически лицензионными полномочиями (регистрация граждан по месту жительства, выдача автомобильных прав, прав на ношение оружия и т. п.). Однако в ходе наблюдения за рутиной повседневной работы районных отделов милиции Казани и Петербурга мы убедились, что сервисные функции в профессиональной практике милиционеров отправляются значительно реже, чем карательно-репрессивные и бюрократические. Милиционеры видят основную свою задачу в том, чтобы «пресекать и не пущать». Один из информантов оправдывал репрессивный уклон в работе милиции исторически: «Мы же, по сути, карательная структура. Так исторически уж сложилось. Милиция… она как цепная собака государства работает» (54 года, подполковник, С.-Пб.). «Преобладание в содержании деятельности ОВД карательно-репрессивных функций отразилось в самом названии органов внутренних дел, которые долгое время назывались не правоохранительными, а карательными» [ Егорышев С. Органы внутренних дел Башкортостана в оценках населения // Социологические исследования. 1997. № 8. С. 80. ]. Материалы, собранные в ходе исследований последних лет, дают все основания говорить о сохранении карательно-репрессивного вектора в деятельности российской милиции. Причем под ее репрессивный надзор подпадают в основном наименее защищенные социальные группы: молодежь, мигранты, «новые бедные», бездомные, то есть лишенные экономических, статусных или каких-либо других хорошо конвертируемых ресурсов представители российского общества.

Наконец, третий унаследованный российской милицией из советского прошлого принцип касается специфической системы оценки работы отдельных сотрудников и подразделений милиции. Сами милиционеры называют ее «палочной системой». Она генетически восходит к советскому опыту бюрократического планирования. Суть «палочной системы» в том, что каждому территориальному подразделению милиции спускается из министерства ежемесячный план работы, где указываются жесткие количественные показатели: столько-то задержаний за хулиганские действия, столько-то оформленных протоколов за проживание без регистрации, столько-то законченных или возбужденных административных и уголовных дел и т. п. По свидетельству наших информантов-милиционеров, в 2009 году для оценки деятельности районного отделения милиции использовалось 72 различных «показателя».

Если у сотрудника или подразделения показатели ниже, чем за аналогичный период прошлого года, то отдельный сотрудник или все отделение милиции лишается премии, а его начальнику приходится оправдываться перед руководством за плохую статистику.

Наблюдения за профессиональной деятельностью простых милиционеров «на земле», демонстрирует, что большая часть работы, например, участкового, не может быть зафиксирована в рамках существующей системы учета теми показателями, которые ею используются. Ведь участковая служба прежде всего связана с профилактикой правонарушений, а не со статистикой административных протоколов.

Принятый в российской милиции «палочный» принцип оценки эффективности работы имеет серьезные социальные, правовые и криминальные следствия. Своевременно и формально грамотно оформленная отчетность стала для многих «стражей порядка» важнее практической работы по обеспечению общественной безопасности. Ориентация на плановые показатели при обеспечении общественной безопасности приводит к тому, что становится все больше милиционеров, занятых фабрикацией требуемых «палок», и все меньше – обеспечением безопасности граждан. В своей повседневной работе «стражи порядка» чаще начинают использовать не всегда законные методы, чтобы демонстрировать хорошую отчетность («свои свидетели», угрожающее поведение, «свои понятые», фальсификация протоколов, просто насилие). Близкое «к земле» милицейское начальство смотрит на подобные приемы работы своих подчиненных сквозь пальцы, потому что само зависит от ее результатов – от хороших показателей. Если районный отдел не демонстрирует хороших количественных показателей, его сотрудники лишаются премий.

В Петербурге «палочная система» на уровне ГУВД официально не признается, но, по свидетельствам милиционеров, работающих в районных отделах, «на земле», она остается основным инструментом ведомственной бюрократии. В Казани плановая система отчетности, наоборот, откровенно признается как единственная и наиболее эффективная, причем показатели публикуются в местной милицейской прессе. Важно подчеркнуть, что открыто или латентно, «палочная» система оценки эффективности используется практически везде в России. А анализ публикаций СМИ за 2006–2009 годы демонстрирует ее использование и в других регионах страны.

Новые «постсоветские» принципы в работе российской милиции

Помимо описанных выше советских принципов и методов, унаследованных российской милицией из советского опыта, на протяжении 1990–2000-х годов внутри МВД РФ постепенно вызрели новые, «квазирыночные» принципы работы. Они настолько серьезным образом трансформировали российскую правоохранительную систему, что к 2009 году критическая необходимость срочного ее реформирования была осознана всеми, в том числе и президентом.

Анализ собранных в ходе исследования материалов дает основание говорить о распространении в российской милиции трех постсоветских принципов, критическим образом повлиявших на внутреннюю логику работы этого института и к 2009 году спровоцировавших системный кризис МВД РФ:

1) коррозия системы кадрового отбора и утверждение кланового принципа карьерной мобильности;

2) травматичная реакция на понижение статуса профессиональной группы в постсоветской России и рост внутренней толерантности к использованию служебного положения в личных целях;

3) приход в милицию нового поколения сотрудников, лишенных общих моральных ориентиров, в массовом порядке игнорировавших кодекс профессиональной этики.

Начнем с изменений в системе кадрового отбора сотрудников МВД. По признанию наших информантов, в позднесоветское время носить милицейские погоны не было особенно престижно, однако в начале 1980-х сотрудник советской милиции получал от государства серьезные материальные и социальные компенсации. Зарплата только поступившего на службу младшего лейтенанта составляла 200 рублей (для сравнения: у молодого инженера она не превышала 100–120 руб.). Также профессиональная группа милиционеров обеспечивалась специальными льготами (их мы уже перечисляли выше, когда говорили об их монетизации в 2005 году). Кроме того, очень важно, что в советском обществе милицейская (как и армейская) служба во многом играла роль социального лифта для не имеющих других возможностей повысить свой статус граждан. Стать милиционером часто означало выбраться из «провинции» в «центр», получить хороший социальный пакет, сделать карьеру. В большие города молодых милиционеров привлекали общежитиями и перспективами получения ведомственных квартир (например, участковым полагались квартиры на их участках). Также существовало множество возможностей на льготных условиях получить высшее образование (заочно, на вечернем отделении без отрыва от работы). Наконец, тогда для многих профессия милиционера еще связывалась с романтическими образами «борцов с преступностью», «стражей социалистической законности», которые мощно тиражировались художественными средствами литературы и кино.

Приведем обширную цитату из интервью с одним из экспертов, где дается характеристика социального положения рядового советского милиционера: «Вот обычный сержант тогда, он все-таки являлся властной единицей. Его побаивались, его уважали, с ним старались договориться. Конечно, он не мог поддерживать научную беседу с филологами, с докторами наук, но он был такой… уверенный в себе парень. И для провинциала, который приехал, получил комнатку в коммуналке, 200 в месяц имеет, куль жратвы – всегда имеет… эта работа была вполне приемлемым выбором. Такой сержант для девки с окраины – это был жених, неплохая партия. И это очень важная вещь. Потому что, я так считаю, это был отчасти такой цемент общества – крепкий такой середняк… У рядового милиционера, я это хорошо помню, оказывалось много полезных в жизни инструментов: кому-то что-то подвести, кому-то елку достать, к празднику чего-то вкусное. Он мог многое на своем уровне решать. Это была некая фигура» (64 года, подполковник в отставке, С.-Пб.).

Переход российской экономики на «рыночные рельсы» в 1990-е годы сильно отразился на положении милиционеров как профессиональной группы. В ходе экономической либерализации произошло крушение традиционной для советского общества статусной иерархии профессий. Деньги обрели реальную покупательную силу и стали определять положение человека в обществе. Условия труда работников правоохранительных органов сильно ухудшились, оплата работников резко понизилась, а профессиональные риски, наоборот, возросли. Вместе с понижением оплаты труда снизился и социальный статус профессии. Один из петербургских информантов размышлял о природе этих изменений: «Профессия милиционера и в советское время не была особенно престижной, но тогда хоть были существенные социальные и материальные компенсации. А теперь ты – мент-голодранец получается… Ни уважения к труду милиционера, ни льгот, ни денег нормальных» (64 года, подполковник в отставке, С.-Пб.).

Постепенно разрушилась система профессионального обучения. В частности, ушла в прошлое система «наставничества» – эффективная модель передачи профессионального опыта на личном уровне, разработанная в советское время. Когда опытный сотрудник брал шефство над молодым и учил его всем премудростям милицейской службы: как работать с документами, как выстраивать отношения с обращающимися за помощью гражданами, с подозреваемыми, с начальством, коллегами из других подразделений и т. п. В 2009 году, на момент завершения нашего исследования, сотрудник с трехлетним стажем работы уже считался опытным специалистом. При этом эксперты-кадровики в интервью говорили, что по-настоящему милиционер становится профессионалом только после семи-десяти лет работы. То есть российская милиция с самого начала своего существования начала испытывать острый дефицит профессионалов.

Интервью с преподавателями средних школ милиции, свидетельствуют о перманентном снижении уровня их абитуриентов: «Каждый новый набор хуже предыдущего… Нет представления о благородных целях и особом призвании милиционера, нет готовности учиться…» (47 лет, подполковник, С.-Пб.). Офицеры-преподаватели рассказывали, что с каждым годом становится все больше курсантов с низким общеобразовательным уровнем, к тому же с плохой физической подготовкой, а главное – слабой профессиональной мотивацией. Это не может не сказываться на работе милиции. Низкий социальный статус профессиональной группы приводит к тому, что в милиции остаются наименее подготовленные сотрудники, то есть люди, у которых сильно ограничены возможности «найти что-то получше». Этот процесс можно назвать принципом негативной кадровой селекции. Такая селекция протекает одновременно в двух направлениях. С одной стороны, из правоохранительной системы вымываются люди способные работать эффективно, люди антикоррупционно настроенные, просто по-человечески порядочные, а с другой – в милицию устраиваются молодые сотрудники, воспринимающие делегированные им полномочия как властный ресурс, которым можно «торговать».

Можно говорить, что в 1990-х российская милиция пережила без преувеличения кадровую катастрофу. Органы охраны правопорядка покинули наиболее подготовленные кадры, профессиональные традиции и опыт были растеряны, в милицию пришли новые люди с облегченным морально-этическим кодексом «рыночной» формации. Его суть сформулировал один из привлеченных к исследованию экспертов, подполковник милиции, оставивший службу в середине 1990-х: «Но определенная выправка, вопросы формы, как сидишь, как заходишь в дежурную часть – это все было особенным чиновничьим парадом и внутренним ощущением службы. Мы держали себя. Это помогало. Я считаю, что это правильные вещи. У нас были представления о профессиональном долге, о том, что нельзя… я не знаю… нельзя бить подозреваемых, нельзя фальсифицировать документы, деньги нельзя брать. Так и должно быть. … А сейчас: «Ну и чё, что ты майор? Что ты мне сделаешь-то? Мы вот там внизу живем, и ты только по-хорошему, а мы тебе – ну ладно». Доходит до того, что, чтобы кого-то там не выпустили из камеры, нужно специально звонить и припугнуть дежурных: «Ребята, если отпустите, если он убежит, смотрите! Он в федеральном…» – вот начинается такая ерунда. И деньги… в органах все испортили деньги. Теперь милиционер не служит, а зарабатывает. Ну разве это нормально?!» (45 лет, криминальный журналист, С.-Пб.).

С началом рыночных реформ в постсоветском обществе стремительно утвердились ценности потребительского общества, одновременно резко расширилась классовая пропасть, разделившая бывших советских граждан на «лузеров» и «нуворишей». Рядовые сотрудники милиции (как и другие «бюджетники») внезапно очутились на грани материального выживания. Зарплаты не хватало даже одиноким, еще сильнее нуждались семейные милиционеры. Мы уже писали об исключительно болезненной реакции «стражей порядка» на внезапное понижение статуса своей профессиональной группы, выразившееся в резком сокращении социальных гарантий и оплаты труда. Теперь уместно пояснить, как рядовые милиционеры справлялись с этой ситуацией.

Многие из них увольнялись или меняли характер трудовой деятельности и переходили на работу в бизнес-сектор (чаще всего в службы безопасности коммерческих предприятий, в частные охранные агентства, в адвокатуру, в строительный и торговый бизнес). Некоторые пытались найти дополнительные легальные заработки, что практически сделать было непросто, поскольку милиционерам законодательно запрещено подрабатывать (за исключением занятий научной и преподавательской деятельностью, что неактуально для большинства). Легальных путей для дополнительных заработков у рядовых милиционеров совсем мало, и все они были связаны с увеличением объема их обычного труда: брать дополнительные смены в ППС или обслуживать не один, а два участка, работать по выходным, ездить в «служебные командировки» в Чечню и т. п.

Многие рядовые «стражи порядка» прибегали к полулегальным способам пополнить свой бюджет. Как правило, это была работа по совместительству в других организациях (что, согласно закону «О милиции», милиционерам не разрешалось). Как правило, начальство смотрело на работающих по совместительству подчиненных «сквозь пальцы», понимая, что на основную зарплату рядовому милиционеру не прожить. Сотрудники правоохранительных органов подрабатывали охранниками в супермаркетах, грузчиками, ночными сторожами, занимались частным извозом и т. п.

Наконец, отдельные «стражи порядка» в поисках дополнительных доходов обратились к практике коммерциализации «правоохранных услуг» (поборы с потерпевших, взятки с правонарушителей, фальсификация протоколов, заведение и закрытие дел и пр.), а некоторые занялись просто откровенным криминалом (рэкет, «крышевание» проституток и наркоторговцев, угон автомобилей, «черное риелторство» и т. д.).

Для все большего числа милиционеров материальное обогащение становилось основным мотивом профессиональной деятельности. Они начинали «крутиться», то есть искать и находить возможности, чтобы в целях личного обогащения использовать делегированную им власть и право на легитимное насилие. Сотрудники милиции, мотивы работы которых имеют моральное или профессиональное измерение, постепенно выдавливались из системы. Механизм такого выдавливания объяснил нам на примере один из петербургских участковых: «Если ты работаешь, например, в экипаже ППС и вы задержали пьяного, у которого были при себе деньги. Деньги у него по-тихому изъяли, самого закрыли на ночь в отделе. Твои товарищи делят добычу между собой, а ты вдруг говоришь, что не возьмешь. Тогда деньги сдаются дежурному под опись. Он их наутро алкашу вернуть должен. Потому что действует круговая порука: тут либо все берут, либо никто. Раз ты не взял, два не взял. А на третий раз твои же коллеги тебя подставят. Зачем ты им нужен в экипаже такой честный?» (34 года, капитан, С.-Пб.).

Таким образом, в российской милиции постепенно формировался новый «квазирыночный» принцип, определяющий внутреннюю логику функционирования этого института и критическим образом влияющий на практику и методы работы его сотрудников. Яркой иллюстрацией этой новой логики может служить расхожий анекдот про молодого сотрудника, который устраивается на работу в территориальный отдел милиции и три месяца не является за зарплатой. Однажды его случайно встречает начальник и спрашивает, почему тот не приходит за деньгами, а молодой милиционер удивляется: «А что, здесь еще и деньги платят?! Я-то думал – дали пистолет и «корочки», а там крутись, как получиться!» В условиях «сверкающего изобилия» постсоветского потребительского общества «корочки», форма, полномочия, наконец, оружие стали восприниматься молодыми сотрудниками как возможности для своего рода «узаконенной», систематической конвертации власти в дензнаки.

Утверждение в российской милиции «квазирыночных» принципов работы одновременно усиливало роль клановой системы при подборе кадров. Теперь, чтобы сделать успешную карьеру в МВД, не обязательно становиться высококлассным специалистом и демонстрировать успехи в борьбе с преступностью, достаточно иметь начальственных покровителей, беспрекословно подчиняться их указаниям, а главное – делиться с ними частью вырученной в ходе работы нелегальной прибылью. Конечно, советская милиция тоже не отличалась кристальной прозрачностью и честностью. И в позднесоветский период в МВД встречались примеры кумовства, существовали землячества и родственные кланы, были случаи использования служебного положения в личных целях и даже взятки. Однако постсоветская милиция в этом смысле вышла на совершенно новый уровень. Описанное в начале статьи «дело» майора Евсюкова вскрыло шокирующие факты, с очевидностью демонстрирующие, что в милиции образца 2009 года должности занимаются не согласно усилиям, талантам и способностям кандидатов, а благодаря активизации семейных, земляческих и других подобных сетей претендента [ Шокирующий общество случай с пьяным милиционером, стрелявшем по посетителям магазина, позволил журналистам и экспертам публично вскрыть некоторые особенности неформальных правил, действующих в милиции. Согласно приданным гласности материалам, профессиональная карьера Дениса Евсюкова была связана с «курским землячеством», находившимся под покровительством одного из заместителей министра МВД. См., например: Канев С. Майор-шатун// Новая газета. 2009. 29 апр.; Маетная Е., Седаков П., Раскин А. Особенности ментОлитета// Русский Newsweek. 2009. 12 мая. ].

Клановый принцип подборки кадров особенно силен в тех подразделениях, где существуют богатые возможности по конвертации должностных, властных полномочий в другие формы капитала (деньги, связи, карьерные перспективы и пр.). На уровне рядового и сержантского состава милиции общественной безопасности клановый принцип не так заметен. В работе участковых или бойцов ППС немного возможностей для коррупционного обогащения. Зато на низовых должностях хорошо различим специфический стиль управления, который характерен для районных отделов, сформированных по клановому сценарию. По словам наших информантов-милиционеров, в таких отделах начальство руководит трудовым коллективом «криком и рублем». Административные (выговоры, лишение премий, дополнительная трудовая нагрузка) и психологические методы давления (крики, угрозы, нецензурная брань) – повседневный стиль достижения высоких показателей: «У нас собачья служба, – говорят простые милиционеры. – «Зарплата смешная, льгот никаких, и начальство кроет матом» (22 года, рядовой, Казань).

Постепенно неформальные правила в работе ОВД становились важнее формальных норм, закрепленных в законах и уставах. В результате сотрудники ориентируются прежде всего на решение внутренних (клановых) задач: во-первых, обеспечить хорошую отчетность по «палкам», во-вторых, собрать за смену определенную сумму себе и начальству и лишь потом, по остаточному принципу, обеспечивать поддержание правопорядка и законности на вверенных ОВД территориях.

Здесь уместно перейти к анализу третьей особенности в функционировании российской милиции, которая проявила себя на исходе двухтысячных годов. Она глубоко связана с другими, утвердившимися в «постсоветский» период, принципами работы правоохранительных органов (негативной кадровой селекцией, коммерциализацией правоохранной деятельности и клановым принципом карьерной мобильности), более того – она является их логическим следствием. Речь идет о разрушении в среде российских милиционеров внутреннего этического кодекса, представлений о профессиональной чести, об особой роли и миссии профессии защитников правопорядка и законности. Как выразился один из информантов: «Больше нет наивной веры в дядю Степу. Милиционер превратился в мента, в оборотня в погонах» (47 лет, майор, С.-Пб.).

Мы уже отмечали, что падение престижа милицейской службы в 1990-е годы сопровождалось приходом в правоохранительные органы нового поколения сотрудников, многие из которых пренебрежительно относились к профессиональной этике и моральным принципам старшего поколения. Между тем представления о том, что можно, что нельзя, что достойно, что недостойно человека, носящего милицейскую форму играли чрезвычайную роль для внутренних механизмов функционирования института милиции.

Во-первых, работа в милиции (или полиции) всегда связана с реальными профессиональными рисками, большими эмоциональными и физическими нагрузками. Отсюда особое значение товарищества, готовности прикрыть, поддержать, «подставить плечо». Милиционер милиционеру не просто коллега, тут отношения другого, более высокого порядка. Во-вторых, работа в милиции связана с исключительными правами (в том числе на легитимное насилие), которыми наделяются сотрудники для исполнения своих профессиональных обязанностей. Милиционер – это воплощение закона, лицо власти. Отсюда специфическое отношение к форме, представления о «чести мундира». В-третьих, работа в милиции связана с идеей служения, с представлениями о долге, о высокой роли «защитника». Таким образом, милиционеры образовывали профессиональное сообщество, объединенное не только социальными функциями, формой, знаками отличия, правом ношения оружия и корпоративными привилегиями. Куда более значимо было то, что эта профессиональная группа обладала внутренним этическим кодексом с четко определенными правилами морального поведения. Далеко не всегда эти правила формулировались письменно, чаще оставаясь на уровне устных, неформальных, но от этого не менее жестких норм.

Если поставленный нами диагноз верен, то типичный российский милиционер в своей работе сегодня игнорирует нормы профессиональной этики, забыл о «чести мундира», которые еще в советское время наделяли работу в милиции социальной значимостью, лежали в основе самоуважения людей в милицейских погонах. Какие социальные последствия рождает подобная аномия? Страшно сознавать это, но похоже, что «дело» майора Евсюкова как раз является примером такого рода.

Утрата милиционерами общих представлений о кодексе профессиональной этики может быть приравнено к исчезновению милиции как профессионального сообщества. Люди, призванные осуществлять государственный надзор, люди, защищающие представления о правилах и нормах, люди наделенные правом применения силы не способны продолжительное время существовать как профессиональная группа, если их не объединяет в нее приверженность общим надматериальным ценностям. Если в среде «стражей правопорядка» истончается этика служения, их профессиональное сообщество стремительно деградирует, распадаясь на отдельные кланы, обеспокоенные лишь переделом ресурсов.

Для прояснения этого тезиса нужно вспомнить цитату из Маркса, вынесенную в эпиграф статьи. Согласно классику исторического материализма, социальная структура представляет собой сочетание базиса и надстройки. Базис есть совокупность производственных отношений, экономическая основа и первопричина всех процессов, происходящих в обществе. Надстройка представляет собой совокупность политических, правовых, религиозных институтов общества, а также нравственных, этических и философских воззрений о нем. Надстройка по Марксу вторична и зависима от базиса, но обладает относительной самостоятельностью, например, может отставать или опережать его в развитии, тем самым тормозя или стимулируя развитие общества.

Примеряя логику исторического материализма для описания положения российской милиции в 2009 году, можно сказать, что ее «надстройка» (внутрикорпоративные этические нормы, представления о нравственных целях, профессиональной миссии и пр.) драматически отстала в своем развитии от ее стремительно меняющегося «базиса» (выразившегося в стремлении к самообеспечению через коммерциализацию правоохранительных услуг). Таким образом, институциональный кризис МВД РФ можно описать как разрыв, который образовался в результате стихийного экономического дрейфа милицейского «базиса» (в «квазирыночном» направлении) и фатальном отставании идеологической «надстройки», устаревшие моральные императивы которой не могут удовлетворить рядовых милиционеров. Они не понимают, почему должны оставаться за бортом общества потребления, естественной моралью которого провозглашен неограниченный гедонизм. Этически неприглядные условия «новорусского капитализма» стали для многих российских милиционеров поводом для обращения к новым «квазирыночным» принципам правоохранной деятельности, а также внутренним оправданием для утраты представлений об особом профессиональном призвании «стажей закона и общественного порядка», о «чести мундира» и пр. В итоге за неполные 20 лет своей российской истории милиция деградировала и как институт государственной власти, и как профессиональная корпорация: «Не сознание людей определяет их бытие, а, наоборот, их общественное бытие определяет их сознание».