Алек Д. Эпштейн

Этапы формирования антиэкстремистского законодательства в Российской Федерации

Автор выражает искреннюю благодарность Андрею Кожевникову за важные юридические консультации при работе над текстом статьи, а также Марине Литвинович за заинтересованное участие и поддержку

В прошлом номере «Неволи» была опубликована моя статья, посвященная тому, как власти обнаружили проблему «экстремизма», а затем превратили борьбу с ней в свой едва ли не основной идейно-политический проект [ См.: А.Д. Эпштейн. Защищая власть от общества: кому и зачем нужна “борьба с экстремизмом”?» // Неволя. № 27 (2011). ]. Мне представляется, что проблема не только и не столько в злоупотреблении правоприменением в тех или иных судах и не в излишнем служебном рвении тех или иных сотрудников идеологических, правоохранительных и карательных органов; проблема в самой системе «антиэкстремистского» законодательства, выросшей практически из ниоткуда за последние десять лет. Служащие силовых структур столь часто затрудняются провести черту между правонарушителями, с одной стороны, и мыслящими гражданами, имеющими активную гражданскую позицию, с другой, потому что эта черта максимально размыта в действующем законодательстве. «Экстремисты» де-факто заняли социально-политическую нишу «врагов народа»; никто толком не знает, кто они и чего хотят, но все в едином порыве уверены в том, что они «не пройдут». В настоящем исследовании акцент сделан на анализе растущего на глазах как снежный ком «антиэкстремистского» законодательства. Это законодательство стало неотъемлемой частью формирования правовой базы выхолащивания сути демократии, нашедшей свое выражение в 117-м месте, занятом Россией в «Индексе демократии» за 2011 год [ См. Democracy Index 2011. Democracy under Stress (London: Economist, 2011), http://pages.eiu.com/rs/eiu2/images/EIU_Democracy_Index_Dec2011.pdf, с. 7. ].

Так исторически сложилось, что президент В.В. Путин в июне 2001 года подписал от имени России Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, пообещав осуществлять «сотрудничество в области предупреждения, выявления и пресечения» трех названных в ее заголовке явлений, еще до того, как в самой России понятие «экстремизм» в принципе появилось в действующем законодательстве. Более того, этого понятия еще не было в российском законодательстве и 7 июня 2002 года, когда в Санкт-Петербурге было подписано Соглашение между государствами – членами Шанхайской организации сотрудничества о региональной антитеррористической структуре, в котором слово «экстремизм» и его производные упоминались шестнадцать раз.

В пункте 1.3 статьи 1 Шанхайской конвенции 2001 года дается следующее определение: «“Экстремизм” – какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них».

Данное определение относило к экстремизму исключительно насильственные действия, будь то захват власти, удержание власти, изменение конституционного строя государства, посягательство на общественную безопасность. Ни о каких других возможных формах «экстремизма» в Шанхайской конвенции 2001 года не упоминалось. Соглашение 2002 года не включало каких-либо определений, и в пятнадцати из шестнадцати раз слово «экстремизм» упоминалось через запятую после терроризма и сепаратизма. В пункте 4 статьи 6 фигурирует формулировка «международных террористических, сепаратистских и иных экстремистских организациях», из которой следует, что договаривающие стороны относили к «экстремистским» организации террористические и сепаратистские, а также какие-то «иные»; никакой дальнейшей конкретизации в подписанном в Санкт-Петербурге Соглашении не было. При этом осталось непонятным, считать ли «экстремистскими» только сепаратистские организации, использующие насилие для достижения своих целей (как был изначально определен «экстремизм» в Конвенции 2001 года), либо же к «экстремистским» скопом были отнесены все организации, выступавшие за выход каких-либо территорий из состава тех или иных государств, пусть даже и пацифистской направленности.

На тот момент «антиэкстремистского» законодательства в России еще не было. Президент Б.Н. Ельцин издал, правда, три указа: № 310 от 23 марта 1995 года «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации»; № 1143 от 27 октября 1997 года «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по противодействию политическому экстремизму»; и № 1521 от 14 ноября 1999 года «Об утверждении состава Комиссии при Президенте Российской Федерации по противодействию политическому экстремизму», в Государственной думе 9 февраля 2001 года прошли парламентские слушания «О противодействии политическому экстремизму и запрещении нацистской символики и литературы», но ни одного федерального закона в данной сфере принято не было, и ни в одном федеральном законе понятие «экстремизм» не упоминалось.

Д.Н. Саркисов в своей недавно защищенной диссертации утверждает, что первое международно-правовое определение экстремизма, содержащееся в Шанхайской конвенции, было обусловлено следующими целями: во-первых, дать международно-правовую оценку экстремизму как негативному явлению на основе согласования интересов международного сообщества (Преамбула); во-вторых, определить принципы международного сотрудничества по выделенным направлениям (ст. 3); в-третьих, урегулировать вопросы выдачи преступников (ч. 2 ст. 3). С учетом указанных целей определение экстремизма в Шанхайской конвенции оказалось слишком узким и неприменимым для непосредственного использования в национальном уголовном законодательстве [ Д.Н. Саркисов. Уголовно-правовые средства противодействия экстремистской деятельности. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2010. С. 18. ].

Первый подобный закон – Федеральный закон № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» – был принят Государственной думой 27 июня 2002 года и вступил в силу 25 июля 2002 года. В нем впервые в отечественном законодательстве было сформулировано понятие «экстремистской деятельности (экстремизма)», определена и закреплена система правовых и организационных основ противодействия «экстремистской деятельности» и установлена ответственность за ее осуществление. Юридическое определение того, какие действия считаются экстремистскими, содержится в статье 1 этого закона, и они несоизмеримо шире, чем было зафиксировано в Шанхайской конвенции.

В Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» неоднократно вносились изменения (дважды – в 2006 году, дважды – в 2007 году и один раз – в 2008 году), поэтому имеет смысл начать рассмотрение закона с его изначально утвержденного текста, опубликованного 30 июля 2002 года [ Цит. по тексту Федерального закона № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» в его первоначальной редакции, размещенному на сайте «Российской газеты» 30 июля 2002 г., http://www.rg.ru/2002/07/30/extremizm-dok.html ].

Как и в Шанхайской конвенции, к экстремистской отнесена «деятельность … по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на: насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; подрыв безопасности Российской Федерации; захват или присвоение властных полномочий; создание незаконных вооруженных формирований; осуществление террористической деятельности».

Однако в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» к таковой были отнесены и многие другие дополнительные виды деятельности, а именно: «Возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию; унижение национального достоинства; осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы; пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности».

Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» также определил в качестве таковой «пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения». Кроме того, были запрещены «публичные призывы к осуществлению указанной деятельности» и «финансирование… либо иное содействие ее осуществлению или совершению».

Данное в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» определение породило целый ряд вопросов. По каким именно критериям определять «возбуждение розни»? Кто компетентен и правомочен определять, имело ли место «унижение»? Даже в диссертационной работе А.В. Жеребченко, выполненной на кафедре уголовного права Московского университета МВД России отмечается, что «из названия ст. 282 УК РФ и ее диспозиции целесообразно исключить указание на “унижение человеческого достоинства” и “унижение достоинства человека либо группы лиц” как коллизионные и дискуссионные положения» [ А.В. Жеребченко. Уголовная ответственность за возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижении человеческого достоинства. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2009. С. 9. ]. Где граница, например, между насаждаемым самим государством патриотизмом и «пропагандой превосходства»? С течением времени все больше вопросов стало возникать и к понятию «социальной группы», нигде в законодательстве не определенной: в обвинительных заключениях и приговорах судов (в частности, по резонансному делу Ирека Муртазина № 1376/2009, приговор по которому был вынесен 24 ноября 2009 года) дело дошло до признания виновным в оскорблении социальной группы «другие» [ См.: А.Д. Эпштейн, О.О. Васильев. Полиция мыслей: власть, эксперты и борьба с экстремизмом в современной России. М.: Гилея, 2011. С. 67–77. ].

Кроме определения собственно «экстремизма» Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» включил в себя еще два определения: «экстремистской организации» и «экстремистских материалов». «Экстремистскими организациями» названы те, «в отношении которых по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом, судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности». «Экстремистскими материалами» были названы «предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы».

Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» дал старт масштабной кампании по изменению действующего в стране законодательства в направлении борьбы с «экстремизмом». По состоянию на конец декабря 2011 года эта борьба нашла свое выражение как минимум в восемнадцати законах, из коих три непосредственно посвящены этой теме, а еще в пятнадцати она фигурирует в различных контекстах. Кроме Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», собственно «экстремизму» посвящены еще и Федеральный закон № 112 «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ “О противодействии экстремистской деятельности”» от 25 июля 2002 года и Федеральный закон № 211 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму» от 24 июля 2007 года. Эти три закона известны специалистам куда больше, чем остальные, в которые тема борьбы с «экстремизмом» вносилась почти всегда на стадии внесения всевозможных изменений и дополнений, естественно, привлекающих меньшее внимание, чем принятие новых правовых актов.

Тогда же был внесен и ряд изменений в Уголовный кодекс (часть из них были внесены позднее, в рамках изменений и дополнений, внесенных в Федеральный закон № 112 принятыми позднее законодательными актами). В статье 280 достаточно конкретные слова «публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации» были заменены куда менее внятными словами «публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности». Кроме того, УК был дополнен статьями 282.1 и 282.2, объявившими преступными «организацию экстремистского сообщества», «организацию деятельности экстремистской организации» и участие в них. В августе 2011 года правительство внесло в Госдуму предложение о введении в Уголовный кодекс статьи 282.3 «Финансирование экстремистской деятельности», часть 2 которой предусматривает срок тюремного заключения до шести лет, что относит этот новый состав преступления к категории тяжких. Пока данная инициатива не утверждена, хотя шансы на это представляются немаленькими.

Кроме Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» и сопутствующего ему Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ “О противодействии экстремистской деятельности”», в июле 2002 года проблематика «экстремизма» была включена в семь (!) законов, из коих только один – Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» – как раз принимался Государственной думой в то время. Интересно, что в статье 7 этого закона («Основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание») экстремизм был полностью приравнен к терроризму, понятия «террористические акты» и «экстремистские акты», а далее «террористическая деятельность» и «экстремистская деятельность» перечислялись как взаимозаменяемые синонимы! Устанавливалось, что «разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин… финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность».

Закон этот был принят Государственной думой 21 июня 2002 года, спустя ровно две недели после подписания в Санкт-Петербурге Соглашения между государствами – членами ШОС, в котором, как указывалось выше, речь шла о «террористических, сепаратистских и иных экстремистских организациях» – определение куда более широкое, чем зафиксированное в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», просто приравнявшем терроризм и экстремизм. Более того: в принятой в июле 2010 года статье 6 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (подробнее о нем см. ниже), эти термины упомянуты как взаимоисключающие, так как трижды используется оборот «причастности к экстремистской деятельности или терроризму». Иными словами, законодатель признал, что «экстремистская деятельность» не является террористической, что это разные по сути своей явления! Несмотря на это, процитированные положения Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» остаются неизменными по настоящее время.

Шесть других законов были приняты ранее, и их власти инкрустировали «антиэкстремистской» риторикой постфактум.

Во-первых, в Федеральном законе от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» в июле 2002 года была изменена статья 9, которая изначально гласила: «Запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни».

Этот более или менее внятный и осмысленный список причин запрета партий был заменен на куда менее конкретные слова о том, что «запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности».

В статье 41 «Ликвидация политической партии» появился новый пункт 8, согласно которому «Политическая партия может быть также ликвидирована в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом “О противодействии экстремистской деятельности”». Пункт 8 статьи 41 отсутствовал в оригинальном тексте Закона и был введен Федеральным законом № 112 от 25.07.2002 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии экстремистской деятельности”».

Во-вторых, три «антиэкстремистских» положения были включены в Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Новая редакция статьи 16 гласила, что «запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности». В статье 42 появилось положение о том, что «Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом “О противодействии экстремистской деятельности”». В статью 26, в которой речь шла о ликвидации общественных объединений и судьбе их имущества, было включено положение о том, что «оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество общественного объединения, ликвидированного в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», обращается в собственность Российской Федерации». Все положения, включающие слово «экстремизм», отсутствовали в оригинальном тексте Закона и были включены в него Федеральным законом № 112 в июле 2002 года.

В-третьих, в статью 10 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» был включен пункт 4, согласно которому «Деятельность профсоюза, первичной профсоюзной организации может быть приостановлена или запрещена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом “О противодействии экстремистской деятельности”. Этот пункт отсутствовал в оригинальном тексте Закона и был, как и многие вышеперечисленные, введен Федеральным законом № 112.

В-четвертых, в статью 14 Федерального закона от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» был введен прежде отсутствовавший пункт 7, согласно которому «деятельность религиозного объединения может быть приостановлена, религиозная организация может быть ликвидирована, а деятельность религиозного объединения, не являющегося религиозной организацией, может быть запрещена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом “О противодействии экстремистской деятельности”». В этой же статье был изменен пугкт 2, согласно новой редакции которого «действия, направленные на осуществление экстремистской деятельности», были объявлены «основаниями для ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке».

В-пятых, три упоминания об «экстремизме» были включены в принятый еще в самый первый год постсоветской российской государственности Закон РФ от 27.12.1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации». В статье 4, озаглавленной «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации», появились слова о том, что «не допускается использование средств массовой информации… для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов». Показательно, что, в отличие от принятого практически тогда же Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», приравнявшего терроризм и экстремизм, в исправленной версии закона о СМИ терроризм упоминается как один из видов «экстремистских материалов», однако указано, что есть и «другие». При этом никакой конкретизации этих «других экстремистских материалов» в данном законе нет. Показательно, что в цитировавшихся выше документах ШОС экстремизм все время упоминался в триаде с терроризмом и сепаратизмом, однако в российском законодательстве, принятом в том же 2002 году, всякие упоминания о сепаратизме в контексте экстремизма отсутствуют.

В Закон РФ от 27.12.1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» были внесены еще две «антиэкстремистских» поправки. Первая, включенная в статью 4, устанавливала, что «запрещается… распространение информации об общественном объединении или иной организации… в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», без указания на то, что соответствующее общественное объединение или иная организация ликвидированы или их деятельность запрещена». Вторая, включенная в статью 16, постановляла, что «деятельность средства массовой информации может быть также прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом “О противодействии экстремистской деятельности”».

В-шестых, были внесены изменения в Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Статья 25.1, озаглавленная «Предостережение о недопустимости нарушения закона», в оригинальном тексте Закона отсутствовала и была введена Федеральным законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ. Согласно версии 1999 года, «в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона». Федеральный закон № 112 изменял формулировку этой статьи: после слов «должностным лицам» было добавлено «а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам», после чего следовали те же слова про «предостережение о недопустимости нарушения закона». Если прежде прокурорам было предписано следить за тем, чтобы закон не нарушали государственные служащие, то в июле 2002 года под их предварительным контролем оказалось фактически все население страны: прокуроры получили право слать предостережения «руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам», круг которых никак не был определен в законе.

Таким образом, уже в июле 2002 года действующее законодательство было изменено таким образом, что позволяло властям, прибегая к аргументу о якобы экстремистском характере той или иной структуры, ликвидировать политические партии; приостанавливать деятельность общественных и религиозных объединений и профсоюзных организаций и запрещать создание новых; прекращать деятельность средств массовой информации. «Антиэкстремистское» законодательство с самого начала несло в себе мощный потенциал по сокращению гражданских и политических прав граждан. При этом в разных законах «экстремизм» определялся очень по-разному, целый ряд возникших в связи с этими определениями вопросов повис в воздухе, что было особенно проблематичным в связи с отсутствием этого понятия в законодательстве в предшествующие годы, вследствие чего не было никакой связанной с ним правоприменительной практики.

Девяти законов, принятых в июле 2002 года и давших властям широчайшие полномочия по борьбе с политической оппозицией и независимым гражданским обществом в целом, оказалось, однако, мало. С тех пор были приняты еще девять законов, призванных поставить заслон «экстремистской чуме».

В январе 2006 года в Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (принятый Государственной Думой 8 декабря 1995 года) Федеральным законом от 10.01.2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в статью 15 «Учредители некоммерческой организации» был введен пункт 1.2, который устанавливал, что общественное объединение или религиозная организация, деятельность которых приостановлена в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», как и частное лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности, не может быть не только учредителем, но и участником или членом некоммерческой организации. Эти поправки в закон призваны были закрыть перед «экстремистами» двери не только общественных, религиозных и профсоюзных объединений, но и некоммерческих организаций.

Однако и этого было властям мало. В конце 2006 – начале 2007 года были приняты три закона, лишившие «экстремистов» (или тех, кто был заклеймен властями в качестве таковых) пассивного избирательного права.Вначале Федеральным законом от 05.12.2006 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» были внесены поправки в принятый Государственной думой 22 мая 2002 года Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Никакие «преступления экстремистской направленности» не упоминались в изначально принятом тексте Закона, однако в декабре 2006 года был введен пункт 3.2 статьи 4, согласно которому «не имеют права быть избранными [в любые избираемые органы власти] граждане Российской Федерации… осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления».Затем в апреле 2007 года Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «О внесении изменений в ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” и Гражданский процессуальный кодекс РФ», а также в целях обеспечения реализации законодательства РФ о выборах и референдумах» были внесены изменения в Федеральный закон Российской Федерации от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Госдумы». В статью 3 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» был добавлен прежде отсутствовавший п. 5.2, согласно которому «не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации… осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление». В статью 5 Закона «О выборах депутатов Госдумы» был добавлен прежде отсутствовавший п. 4.2, согласно которому «Не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации… осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление». Радикальные оппозиционеры, надеявшиеся бороться за перемены в рамках принятых парламентских процедур, получили от властей «черную метку», в принципе закрывшую им путь к парламентской политике. Исключение радикальных оппозиционных политиков из числа потенциальных участников парламентской политики само по себе повышает градус общественно-политической напряженности, ибо не оставляет им иного пути борьбы, кроме радикального, в том числе и с использованием насилия, для привлечения внимания общества к своей борьбе и своим требованиям. В борьбе с «экстремизмом» власти предприняли шаги, на практике неизбежно обостряющие накал общественно-политических противоречий.

Летом 2006 года были приняты законы, встроившие борьбу с «экстремизмом» в вертикаль власти. В июле 2006 года в Федеральный закон от 6 октября 1999 года. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (принятый Государственной думой 22 сентября 1999 г.) Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма” и Федерального закона “О противодействии терроризму”» в статью 21 «Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» были добавлены слова о том, что «высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий меры по… противодействию терроризму и экстремизму».

Тем же Федеральным законом № 153-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно п. 7.1 новой редакции статьи 14, «участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения» было отнесено «к вопросам местного значения поселения» [ См.: Д.В. Деккерт, В.А. Мамедов. Роль органов местного самоуправления в предупреждении экстремизма в контексте охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности // Вестник Челябинского государственного университета. № 31. 2009. «Право». С. 60–63. ].

Обращает на себя внимание то, что термины «профилактика экстремизма» и «минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений экстремизма» до этого в законодательстве отсутствовали, и их хотя бы приблизительное предметное содержание раскрыто не было. В изданном под грифом МГУ методическом пособии «Профилактика (предупреждение) экстремизма и терроризма» говорится о «недопущении распространения экстремистского мышления и поведения» [ Профилактика (предупреждение) экстремизма и терроризма, под ред. Л.Н. Панковой и Ю.В. Таранухи. М.: Университетская книга, 2010. С. 30. ], и можно только догадываться, как далеко можно дойти, если во имя «святой» борьбы с «экстремизмом» начать контролировать типы мышления и поведения всех граждан страны.

Ст. 13 Федерального закона № 114 «О противодействии экстремистской деятельности» предусматривала создание федерального списка «экстремистских» материалов. Эта статья Закона устанавливает, что «на территории Российской Федерации запрещаются распространение экстремистских материалов, а также их производство или хранение в целях распространения» (о хранении не в целях распространения в законе не говорится). Федеральным законом от 24 июля 2007 года. № 211-ФЗ в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях была добавлена статья 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов». При этом Закон «О противодействии экстремистской деятельности» устанавливает норму, согласно которой «информационные материалы признаются экстремистскими федеральным судом по месту их обнаружения», что позволяет «обнаружить» любую книгу или журнал, изданные где угодно, в России или за ее пределами, в любом месте – и именно там объявить их «экстремистскими», с автоматическим распространением этого их статуса на всю территорию страны. После того как решение о признании тех или иных информационных материалов экстремистскими вступает в законную силу, они включаются в Федеральный список экстремистских материалов. Пунктом 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313, функции по ведению и опубликованию этого списка возложены на Минюст России. По состоянию на 31 декабря 2011 года в нем представлены уже 1066 позиций, причем, так как многие из них включают целые списки книг, брошюр, статей, видео- и аудиофайлов, сайтов, записей и комментариев, размещенных в сети Интернет, то общее число продуктов мысли, объявленных «экстремистскими», совершенно не поддается учету. Показательны, однако, темпы роста: в конце 2010 года список включал 794 позиции, то есть вырос более чем на треть всего за один год!

Если до 2006 года задача борьбы с «экстремизмом» фигурировала в законодательстве исключительно как стоящая перед органами федеральной власти, то теперь она была частично перепоручена и исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации, и органам местного самоуправления. По непонятным причинам предполагалось, что проблема «экстремизма», до 2001 года вообще не фигурировавшая в федеральных законах, в 2006 году встала перед органами власти всех субъектов Федерации и всеми органами местного самоуправления. Р.М. Узденов в диссертации, защищенной в 2008 году в Российской академии правосудия, предложил пойти еще дальше. По его мнению, «очерчивая в ст. 4 Федерального закона “О противодействии экстремистской деятельности” круг субъектов, осуществляющих противодействие экстремистской деятельности, законодатель упомянул лишь о носителях публичной власти, упустив из виду тот факт, что противостоять экстремизму должны не только правоохранительные органы, но и все общество… В этой связи предлагается расширить круг субъектов, осуществляющих противодействие экстремистской деятельности, путем нормативного закрепления в качестве таковых общественных и религиозных объединений, иных организаций и собственно граждан» [ Р.М. Удзенов. Экстремизм: криминологические и уголовно-правовые проблемы противодействия. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2008. С. 22. ]. Противостоять экстремизму должно все общество!

В самом конце 2010 года был принят Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности», завершивший строительство «антиэкстремистской» вертикали. Статья 8 этого Закона определяет «полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности». Пункт 6 (б) гласит, что «Президент Российской Федерации… принимает в соответствии с законодательством… меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму». От органов местного самоуправления до президента – согласно действующему в настоящее время законодательству, все органы власти страны принимают меры по противодействию «экстремизму», по его профилактике и минимизации последствий его проявлений.

Указом Президента РФ от 11 августа 2003 года № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» миссия «противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти» отнесена к одной из основных задач ФСБ России. После этого в ФСБ была создана Служба по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом, которую с марта 2006 года возглавляет Алексей Седов. Одним из структурных подразделений Службы является Управление по борьбе с терроризмом и политическим экстремизмом, которое возглавляет Михаил Белоусов.

Еще одним подразделением, специализирующимся на «борьбе с экстремизмом», является Управление Генеральной прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействию экстремизму. Положение об этом управлении было принято Генеральным прокурором 5 декабря 2007 года на основании Приказа Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» от 28 ноября 2007 года № 190, в котором на Генеральную прокуратуру были возложены функции накопления и обработки данных о нарушениях законодательства о противодействии экстремистской деятельности. Также в нем указывалась необходимость организации мониторинга средств массовой информации, сетей связи общего пользования (то есть в первую очередь сети Интернет), установления постоянного взаимодействия с территориальными подразделениями федерального органа исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций. Особо подчеркивалось, что данное направление деятельности является одним из основных для Генеральной прокуратуры и на него нужно направлять наиболее квалифицированных сотрудников.

Начальником Управления Генеральной прокуратуры по борьбе с экстремизмом был назначен генерал-лейтенант юстиции Вячеслав Сизов. Наибольший общественный резонанс в его деятельности вызвали «Информационно-аналитические материалы по вопросу об идеологическом и политическом прикрытии террористических формирований, действующих на территории России», поданные председателю Государственной Думы в мае 2010 года, в которых, в частности, к политическому прикрытию таких формирований причислялась деятельность Национал-большевистской партии, а также неназванные «мнимые “борцы” за права человека». После того как в июле 2011 года В.В. Сизов застрелился, его преемником на посту начальника Управления стал бывший до этого начальником отдела по надзору за расследованием особо важных дел в Следственном комитете РФ Юрий Алексеев.

ФСБ, Генеральной прокуратуры и Министерства юстиции оказалось, однако, мало, и Указом Президента от 6 сентября 2008 года № 1316 и за ним Приказом министра внутренних дел от 31 октября 2008 года № 940 отдельный Департамент по противодействию экстремизму был создан в рамках Министерства внутренних дел. Департамент по противодействию экстремизму был образован на основе Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом, чьи функции были переданы уголовному розыску. Нужно отметить, что это преобразование не было лишь приданием сотрудникам старой структуры совсем иных, ранее несвойственных им функций. С лета 2003 года в составе Главного управления по борьбе с организованной преступностью (ГУБОП) действовал антитеррористический центр «Т», образованный из существовавшего ранее специального оперативно-розыскного бюро. В 2004 году ГУБОП был преобразован в Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом (ДБОПиТ), помимо центра «Т» в его состав перешли Центр специального обеспечения (Центр «С») и отряд милиции специального назначения «Рысь». К 2008 году региональные управления по борьбе с организованной преступностью уже в течение ряда лет занимались, в частности, слежкой и преследованием оппозиционеров.

1 ноября 2008 года бывший первым заместителем начальника ДБОПиТ Юрий Коков был назначен главой Департамента по противодействию экстремизму. С этого момента началось создание Центров «Э» в регионах. 23 апреля 2009 года Юрий Коков сообщил на форуме «За гражданское согласие, против нетерпимости и экстремизма» в Общественной палате, что создание подразделений Департамента МВД России по противодействию экстремизму проведено в 82 регионах страны. В интервью, опубликованном в январе 2010 года, Юрий Коков отметил роль возглавляемого им департамента не только в борьбе с неонацистскими и исламистскими группами, но и в подавлении социальных протестов. Эти протесты, естественно, вызваны не некомпетентностью властей, коррупцией и созданной в стране экономической системой, при которой подавляющее большинство доходов получают мизерное число лиц, в большей или меньшей степени связанных с чиновниками высшего звена, а происками «деструктивных сил» (может быть, связанных с «мнимыми “борцами” за права человека»?), от которых Департамент по противодействию экстремизма и собирается защищать власть: «В условиях мирового финансового кризиса, который затронул и Россию, в обществе неизбежно нарастает социальная напряженность. Деструктивные силы, спекулируя на объективных экономических трудностях, пытаются в своих интересах спровоцировать новые межнациональные и межконфессиональные конфликты. С учетом остроты проблемы государством сегодня принимается целенаправленный комплекс мер по предотвращению дальнейшего распространения экстремистской идеологии. Важным шагом в этом направлении стало принятое в сентябре 2008 года Президентом России Дмитрием Анатольевичем Медведевым решение об образовании в структуре Министерства внутренних дел Департамента по противодействию экстремизму. В настоящее время центры по противодействию экстремизму функционируют во всех федеральных округах и субъектах Российской Федерации» [ Цит. по: Юрий Коков: Если мы не будем качественно работать, это может привести к трагическим последствиям для государства (интервью взял В. Баринов) // Газета, 25 января 2010 г. ].

О том, насколько далеко в направлении, противоположном строительству правового государства, может завести – и уже завела – эта борьба, свидетельствует история внесения поправок в Федеральный закон от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в который в октябре 2002 года был введен ряд новых положений. Федеральный закон от 30 октября 2002 года № 131-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 07.08.2001 г. №115-ФЗ “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”» содержал, в частности, новую редакцию статьи 6, включавшей несколько упоминаний слов «экстремизм» и производных от него. Пункт 2 статьи 6 в новой редакции гласил: «Операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю в случае, если хотя бы одной из сторон является организация или физическое лицо, в отношении которых имеются полученные в установленном в соответствии с настоящим Федеральным законом порядке сведения об их участии в экстремистской деятельности, либо юридическое лицо, прямо или косвенно находящееся в собственности или под контролем таких организации или лица, либо физическое или юридическое лицо, действующее от имени или по указанию таких организации или лица. Порядок определения и доведения до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, перечня таких организаций и лиц устанавливается правительством Российской Федерации».

Постановление «Об утверждении Положения о порядке определения перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности, и доведения этого перечня до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом» было утверждено правительством Российской Федерации 18 января 2003 года.

При этом включение в указанный перечень «экстремистов» и террористов проходило по разным правовым сценариям. Применительно к террористам в законе говорилось, что достаточными «основаниями для включения организации или физического лица в указанный перечень являются… решение Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора о приостановлении деятельности организации в связи с его обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность; постановление следователя или прокурора о возбуждении уголовного дела в отношении лица, совершившего преступление террористического характера».

В то время как по отношению к террористам достаточно было решения только обратившегося в суд прокурора или даже просто «постановления следователя или прокурора о возбуждении уголовного дела», по отношению к «экстремистам» условием включения в перечень однозначно указывалось именно «вступившее в законную силу решение суда Российской Федерации о ликвидации или запрете деятельности организации в связи с осуществлением ею экстремистской деятельности».

Это существенное различие между террористическими и «экстремистскими» организациями было полностью нивелировано в июле 2010 года, когда был принят Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», внесший ряд изменений в Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». В частности, в статью 6 был добавлен пункт 2.1, согласно которому

«основаниями для включения организации или физического лица в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, являются: …

(3) решение Генерального прокурора Российской Федерации, подчиненного ему прокурора или федерального органа исполнительной власти в области государственной регистрации (его соответствующего территориального органа) о приостановлении деятельности организации в связи с их обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за экстремистскую деятельность;

(4) процессуальное решение о признании лица подозреваемым в совершении хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278, 279, 280, 282, 282.1, 282.2 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации».

Обратим на это внимание! Всего лишь одного обращения прокуратуры в суд «о привлечении организации к ответственности за экстремистскую деятельность» и всего лишь одного «решения о признании лица подозреваемым» по хотя бы одной из шестнадцати статей Уголовного кодекса достаточно для того, чтобы быть включенным в список причастных «к экстремистской деятельности или терроризму». Согласно принятым в июле 2010 года поправкам к закону, санкция суда для этого не требуется. «Антиэкстремистские» санкции могут быть применены против любых организаций и даже любых граждан еще до того, как они признаны судом виновными в чем бы то ни было.

Подведем итоги. В современной России сформировалось не слишком толерантное общество, в котором ксенофобия, гомофобия и мигрантофобия являются скорее правилами, чем исключениями из него. К сожалению, однако, сама государственная власть если и не транслирует эти идеологические воззрения, то как минимум вполне потворствует им. Что же касается использования насилия против тех или иных лиц или групп людей, то убийц и погромщиков нужно судить за реально совершенные ими преступления, а не за неведомый «экстремизм». Бороться надо не с невнятным «экстремизмом», а с реальной преступностью, в особенности с актами насилия в отношении представителей наиболее уязвимых групп населения страны. Убивают не «экстремисты», убивают убийцы. Погромы устраивают не «экстремисты», а вандалы, для суда над которыми в Уголовном кодексе существуют статьи про грабежи, разбои, преступления против личности и личного имущества.

Борьба с «экстремизмом» не защищает жертв преступлений, она защищает власть от общества, политической оппозиции и движений гражданского протеста, и потому чем больше в стране «закручиваются гайки» и подспудно вызревает недовольство властью, тем больший размах приобретает борьба с «экстремизмом». Чем более тоталитарной будет становиться политическая система России, тем большее место в ней будет занимать институциональная борьба с «экстремизмом». Для движения в сторону либерализации и демократизации всю эту кампанию имело бы смысл свернуть, начав с демонтажа всей созданной за последние десять дет законодательной базы, формально направленной на борьбу с «экстремизмом», а по сути нацеленной на защиту власти от общества. Власти имеет смысл вспомнить, что она подотчетна обществу в значительно большей мере, чем общество подотчетно ей.