Главная страница

Неволя

НЕВОЛЯ

<Оглавление номера>>

Юрий Александров

Законный контроль

Собственно, в самой идее общественного контроля за местами принудительного содержания нет ничего нового. Фактически он восстанавливает и развивает с учетом современных потребностей и современного состояния общества то, что уже существовало и во времена царской России, и во времена советской власти. Так, еще в 1819 году под покровительством Александра I было создано Общество попечения о тюрьмах, а с 1822 года по всей России стали действовать местные комитеты Общества. «Общество имело ближайший надзор за заключенными, за размещением их по роду преступлений, за наставлением их в правилах благочестия и доброй нравственности, за занятиями арестованных; от него зависело наложение дисциплинарных взысканий», – отмечал известный ученый Н.С. Таганцев в своих лекциях по русскому уголовному праву. Необходимо сказать, что среди членов Общества попечения о тюрьмах были не только известные ученые, промышленники и т. д., но и члены императорской фамилии.

Исправительно-трудовое законодательство СССР также включало в себя институт общественного контроля в виде наблюдательных комиссий, создаваемых при местных Советах. Члены наблюдательных комиссий имели право посещать места лишения свободы, принимать участие в различных мероприятиях, проверять в некоторой степени работу администраций, участвовать в решении вопросов, связанных с переводом осужденных на другие виды режима, условно-досрочным освобождением, предоставлением права передвижения без конвоя и т. д. Например, без согласования с наблюдательной комиссией осужденный не мог быть переведен в ПКТ и т.д.

Конечно, во многих случаях работа наблюдательных комиссий носила формальный характер, но не везде и не всегда. Из своей практики, например, я помню, что члены наблюдательных комиссий не всегда соглашались с мнением администрации о переводе, например, некоторых осужденных на тюремный режим или в ПКТ. Так что работа наблюдательных комиссий в первую очередь зависела от того, кто в нее входил. Если там собирались люди, действительно интересующиеся жизнью заключенных, соблюдением их прав, закрепленных в ИТК РСФСР, старающиеся помогать администрации в решении целого ряда проблем, то и работа такой комиссии носила весьма позитивный характер.

Нынешний федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» направлен на преодоление закрытости мест, где содержатся заключенные, исходит из необходимости, как уже отмечалось выше, восстановить и развить в условиях современного права и с учетом современных потребностей сложившиеся в России еще в начале XIX века различные формы общественного контроля и попечения над тюрьмами, которые имели в Российской Империи государственную поддержку.

После вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в сфере осуществления контроля за местами принудительного содержания со стороны общества возник правовой вакуум. Частью первой статьи 23 УИК РФ предусмотрено содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. Согласно части второй этой статьи, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, «на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Соответствующая норма содержится и в Законе Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», статья 38 которого устанавливает, что «общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации». Таким образом, указанные положения предлагают законодательно урегулировать общественный контроль не только за деятельностью уголовно-исполнительной системы, но и за следственными изоляторами. Но для возможности осуществления общественного контроля за учреждениями уголовно-исполнительной системы необходимо было принятие специального федерального закона, регулирующего данные правоотношения.

Некоторые ведомства, в том числе и ФСИН России, самостоятельно пытались организовать взаимодействие с различными неправительственными организациями с целью привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой, защите прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей в следственных изоляторах, а также сотрудников, работников и ветеранов УИС.

И, надо сказать, это удалось сделать. В начале февраля 2007 года состоялось первое – организационное – заседание Общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы России. Этот Совет был создан в соответствии с Указом Президента РФ от 4 августа 2006 года № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах». В его составе присутствуют члены Общественной палаты РФ, известные ученые и журналисты, руководители крупнейших российских благотворительных фондов и общественных организаций, представители адвокатского сообщества и Православной Церкви, другие известные на всю страну лица. Но еще до создания Общественного совета ФСИН России тесно сотрудничал с сотнями различных неправительственных организаций. Так, только в 2007 году в учреждениях УИС зафиксировано более 50 тысяч посещений представителями общественных и правозащитных организаций, различных религиозных конфессий, средств массовой информации. Только представители различных зарубежных миссий в том же 2007 году посещали российские СИЗО и колонии более двухсот раз.

В настоящее время при всех территориальных органах УИС созданы и активно функционируют региональные общественные советы, сформированные из достойных и авторитетных представителей различных институтов гражданского общества.

Не приходится говорить о «закрытости» учреждений уголовно-исполнительной системы и для средств массовой информации. Как отмечал в одном из своих выступлений заместитель директора ФСИН России В.И. Семенюк, «и дня не проходит, чтобы в каком-нибудь учреждении не побывали бы либо представители общественности, либо сотрудники газет, журналов, телевидения и т. д.».

Таким образом, утверждения отдельных лиц о том, что ФСИН России категорически отказывается от сотрудничества с неправительственными организациями, совершенно лишены оснований.

Принятый федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», устанавливает, что общественный контроль не должен быть ограничен только следственными изоляторами и учреждениями уголовно-исполнительной системы. Безусловное соблюдение прав человека необходимо в отношении всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. Поэтому закон предусматривает осуществление общественного контроля не только в уголовно-исполнительной системе, но также и в определенных законом местах административного или дисциплинарного задержания и ареста, ИВС, центрах временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей, учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, дисциплинарных воинских частях и гауптвахтах.

Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» содержит определение основных понятий, используемых в тексте закона, определяет цели и принципы общественного контроля, осуществляемого наблюдательными комиссиями, и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, со стороны общественных объединений.

Субъектами общественного контроля признаются общественные наблюдательные комиссии, члены которых выдвигаются имеющими государственную регистрацию общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность не менее 5 лет с момента создания. Кандидатуры членов общественных наблюдательных комиссий утверждаются советом Общественной палаты. В качестве субъектов содействия общественных объединений лицам, находящимся в местах принудительного содержания, выступают зарегистрированные общественные объединения.

Включение Общественной палаты в процесс утверждения общественных инспекторов представляется необходимым в связи с тем, что стихийный контроль со стороны общественных объединений вряд ли может быть эффективным. Закон исходят из необходимости разрешительного порядка доступа общественных объединений к общественному контролю. Это объясняется недопустимостью дезорганизации деятельности мест принудительного содержания и необходимостью отбора общественных объединений не по формальным, а по качественным показателям.

Далее в законе определен порядок наделения членов общественных наблюдательных комиссий полномочиями, их приостановление и прекращение.

Статьи 13–17 закона регулирует формы деятельности общественных наблюдательных комиссий, порядок осуществления общественного контроля, полномочия членов общественных наблюдательных комиссий. Определяются принципы организации общественного контроля, порядок согласования плана мероприятий общественного контроля. Установлены полномочия и основания для ограничения деятельности членов общественных наблюдательных комиссий, порядок принятия мер по результатам мероприятий общественного контроля.

В статьях 22 и 23 урегулирован порядок и формы содействия общественных объединений лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также оказания материальной поддержки местам принудительного содержания со стороны общественных объединений.

Ответственность членов общественных наблюдательных комиссий, гарантии осуществления общественного контроля, в том числе порядок осуществления надзора за деятельностью субъектов осуществления контроля и содействия общественных объединений, определяются в статьях 24 и 25.

Статьей 27 федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» предусмотрено, что он вступает в силу с 1 сентября 2008 года.

В целом закон «Об общественном контроле…» является сбалансированным документом, учитывает интересы всех заинтересованных органов, лиц и слоев общества. В то же время, в ряде его положений имеются, как мне кажется, существенные недостатки.

Так, например, в Минимальных стандартных правилах ООН обращения с заключенными имеется упоминание о «незапятнанной репутации». В разделе «Контакты с внешним миром» сказано, что «заключенным следует давать возможность обращаться через регулярные промежутки с их семьями или пользующимися незапятнанной репутацией друзьями, как в порядке переписки, так и в ходе посещений». Думается, что понятие «незапятнанная репутация» к лицам, претендующим стать общественными контролерами, должно относиться в еще большей степени, чем к «друзьям», о которых речь идет в МСП ООН. В статье 14 закона имеется перечень оснований, при которых деятельность членов общественных наблюдательных комиссий прекращается. Среди этих оснований почему-то отсутствует административный арест. Например, человек был осужден к 10 суткам ареста за хулиганство или за другое административное правонарушение. Как у него в этом случае обстоят дела с «незапятнанной репутацией»? Имеет ли он моральное право осуществлять какой бы то ни было контроль за тем изолятором временного содержания, в котором он отбывал свой арест, или за любым другим местом принудительного содержания?

Или, например, в части второй статьи 12 сказано, что общественным контролером не может быть лицо, имеющее судимость. Было бы, как мне кажется, правильно добавить положение и о том, что не может быть членом общественной наблюдательной комиссии лицо, близкие родственники которого содержатся в местах лишения свободы. Понятно же, что такой член общественной наблюдательной комиссии будет либо необъективен при посещении того места лишения свободы, где содержится его родственник, либо попытается, пользуясь своим положением, каким-то образом улучшить положение своего родственника. Закон же в этом случае (и ряде других) только предусматривает временное ограничение деятельности такого члена общественной наблюдательной комиссии (статья 17).

Тем не менее, не смотря на имеющиеся отдельные недостатки, федеральный закон «Об общественном контроле…», с моей точки зрения, вполне работоспособен и будет способствовать дальнейшей гуманизации мест принудительного содержания и соблюдению законных прав и свобод содержащихся в них лиц.

<Содержание номераОглавление номера>>
Главная страницу