 |
Главная страница | Номера | Именной указатель | Где купить журнал |
Алексей Головань"Я не хочу быть виртуальным Уполномоченным..."
А. Головань - Уполномоченный по правам детей г. Москвы.
Материал подготовлен на основании интервью, которое А. Головань дал редакции журнала в сентябре 2002 г.
Я назначен на должность Уполномоченного 6 февраля 2002 года. Но на эту должность я не с неба упал: более 10 лет я проработал в благотворительном Центре "Соучастие в судьбе". Центр оказывает помощь выпускникам детских домов, школ-интернатов, берет на себя защиту их прав, то есть помогает их социализации, консультирует по различным жизненным проблемам: куда и к кому нужно обращаться в тех или иных случаях, консультирует по юридическим вопросам, оказывает помощь в составлении документов, представляет интересы этих ребят в судах и т.д., и т.д. Я остался руководителем этой организации на общественных началах, так как по закону об уполномоченном по правам ребенка в городе Москве я не могу заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Но Центр - это как ребенок, от него отказаться тяжело, а то и невозможно...
Идея об учреждении должности Уполномоченного прозвучала еще в 98 году, но сначала это был проект закона города Москвы о защите прав детей-сирот. Однако консультации с различными государственными структурами, должностными лицами, общественными организациями убедили нас, что не следует ограничивать полномочия этого должностного лица лишь одной категорией детей.
Закон прошел долгий путь согласований с разными ведомствами, поскольку поначалу большого энтузиазма у многих государственных структур не вызывал. Многие просто не понимали, зачем это нужно. Например, прокуратура сразу заявила, что не считает нецелесообразным создавать институт Уполномоченного в Москве, однако потом стала горячо нас поддерживать. Мы проводили там длительные беседы, рассказывали, что из себя представляет служба Уполномоченного, для чего она создается, как работает в других странах, и в результате прокуратура изменила свое отношение, нас даже стали торопить: "Ну когда же?". Были проблемы и в правительстве Москвы, нашлись даже ярые противники. Однако мэр Москвы Юрий Михайлович Лужков в конце концов нас поддержал. С самого первого дня поддерживала этот закон председатель Департамента образования Любовь Петровна Кезина, хотя понимала, что у Уполномоченного будет множество претензий по ее ведомству. Но она везде, где только могла, говорила, что такой институт нужен, и ее слово сыграло важную роль в решении, принятом мэром.
Мои полномочия установлены Законом об Уполномоченном по делам детей г. Москвы. Я имею возможность принимать заявления от детей, от граждан. Могу беспрепятственно общаться с любыми детьми, в том числе и находящимися в закрытых учреждениях - детских домах, интернатах, закрытых больницах, местах содержания под стражей. Правда, с детьми, находящимися под стражей, я еще ни разу не встречался: думаю, у меня возни с ними кнут проблемы с управлением юстиции, нужно сначала этот вопрос урегулировать , но я надеюсь на поддержку городской Думы. Я могу обращаться к любым должностным лицам города Москвы за любой информацией. Если я вижу, что нарушаются права ребенка, я направляю свои предложения, ходатайства, рекомендации по соответствующим адресам и прошу устранить нарушения. Адресаты обязаны реагировать на мои рекомендации и - если у них имеются возражения - мотивировать свою позицию. Я имею право беспрепятственно проходить в любые государственные органы, организации, имею право безотлагательно быть принятым любым должностным лицом города Москвы вплоть до мэра. Могу обращаться в суды и представлять интересы детей в судах, могу обращаться в органы прокуратуры (и очень часто этим пользуюсь), имею возможность присутствовать на заседаниях правительства Москвы и городской Думы и выступать там, если считаю необходимым. По окончании календарного года я представляю доклад, который обсуждается Московской городской Думой, как и мои специальные доклады. Согласно Закону доклад обязательно направляется мэру, в правительство Москвы, в городскую Думу, а также в прокуратуру и средства массовой информации, он даже должен публиковаться в СМИ.
Согласно закону, срок моих полномочий 5 лет, он заканчивается, когда новый Уполномоченный принимает присягу. Досрочное прекращение полномочий может произойти только в точно оговоренных законом случаях: вступление в силу обвинительного приговора суда, признание Уполномоченного невменяемым, смерть Уполномоченного, смена гражданства, деятельность, не совместимая с деятельностью Уполномоченного (например, если он становится депутатом). Оценочные ситуации законом не предусмотрены, хотя в проекте закона, по моей инициативе, было написано, что Уполномоченный может быть отстранен от должности, если он совершил поступок, не совместимый с деятельностью Уполномоченного (как это установлено для судей), однако в окончательном тексте этого пункта нет.
Во всех странах Уполномоченные занимаются, прежде всего, защитой прав конкретных детей, разбирают конкретные жалобы. К нам обращаются люди, которые действуют в интересах детей, - родители, опекуны, иногда просто соседи. И я как уполномоченный занимаюсь конкретными судьбами, защитой прав конкретных ребят. Но эти конкретные ситуации обнаруживают существование системных проблем - пробелов либо в законодательстве, либо в механизмах обеспечения прав несовершеннолетних и т.д.
Некоторые тенденции, которые выявляются сегодня, меня очень настораживают. Например, очень много проблем связано с деятельностью судов, так как они нарушают права детей. Казалось бы, суд - орган, который призван защищать права граждан, в том числе детей, а наши суды выносят незаконные решения, затягивают рассмотрение дел, не оказывают помощи в собирании доказательств и т.д. Часто решения выносятся в пользу более обеспеченной стороны.
Другая и очень серьезная проблема связана с деятельностью органов опеки и попечительства. Согласно гражданскому кодексу, органы опеки и попечительства являются органами местного самоуправления, в Москве это районные управы. В районных управах есть прекрасные специалисты, не просто профессионалы, но люди с определенным жизненным кредо, гражданской позицией, и они действительно борются за права детей. Но есть и другие представители органов опеки: неквалифицированные, непоследовательные, пассивные. Эти люди просто предают интересы детей: не хотят работать, не хотят вступать в конфликты с влиятельными государственными структурами или с состоятельными людьми, у которых есть возможность нанять адвоката. Органы опеки подчас просто опускают руки и пускают ситуацию на самотек. Меня поражает, когда в судебных заседаниях органы опеки не заявляют свою позицию - им все равно, они не дают вообще никакого заключения о том, нарушаются или не нарушаются права ребенка, они просто говорят: "На усмотрение суда". Я считаю это беспринципностью и предательством интересов детей.
И третья общая проблема, которая меня волнует, состоит в том, что у нас нет координации между различными структурами, призванными защищать интересы детей. Допустим, о какой-то неблагополучной семье известно в школе, известно в поликлинике (дети приходят с родителями в поликлинику, и врач видит, что ребенок избит или находится в тяжелом душевном состоянии), знает об этом участковый, а органы опеки - в полном неведении. То есть никто не удосуживается снять трубку и сказать специалистам органа опеки, что, нас, дескать, беспокоит Ваня Петров, что родители его ведут себя как-то не так, и не считаете ли вы нужным проверить, что происходит в этой семье. Большой вред причиняет эта несогласованность в ситуациях, связанных с продажей жилья: семья стоит на учете как неблагополучная и в школе, и в милиции, и в поликлинике, однако она спокойно продает жилье, а органам опеки ничего об этом неизвестно. Или, допустим, человека приговаривают к лишению свободы за то, что систематически избивал жену и ребенка, а органы опеки об этом не знают, а поскольку их никто не информирует, они не ставят естественный в таком случае вопрос о лишении родительских прав.
Координация на низовом уровне очень слабая, если она вообще есть. Поликлиника, школа, милиция, органы опеки - все живут сами по себе. Я считаю, что это совершенно неправильно. Зачастую именно из-за отсутствия координации нарушаются те или иные права детей.
И еще одна проблема. Сегодня и детям, и их родителям и другим представителям квалифицированная юридическая помощь по вопросам, связанным с защитой прав детей, семьи и брака, пособий, по вопросам наследства и т.д., недоступна. Положение о доступности квалифицированной юридической помощи является одной из норм Конституции Российской Федерации. Однако часто считается, что эта норма обеспечивает право на бесплатную квалифицированную юридическую помощь только в уголовном процессе. Но существует очень много проблем по гражданским делам, касающимся в том числе взаимоотношений в семье: по лишению родительских прав, по жилищным вопросам. А подавляющее большинство граждан не может обратиться к адвокату, потому что за каждое обращение, за каждый поход в суд нужно платить. Однако даже те граждане, которые находят деньги и нанимают адвоката по рекомендации, остаются без реальной помощи, потому что многие адвокаты работают просто безобразно, даже те, кто получает немалые гонорары. Они пассивны в судебном процессе, не могут квалифицированно составить исковое заявление, кассационную жалобу, надзорную жалобу, ходатайство. Иногда они даже приходят за помощью к Уполномоченному, но я же не могу консультировать адвокатов...
Конечно, прежде всего я работаю с конкретными обращениями, и если вижу необходимость, обращаюсь в префектуры, в профильные структуры московского правительства, в комитеты, департаменты. Обращаюсь я и в органы опеки, прошу их подключиться, когда, например, дело слушается в суде и необходимо, чтобы органы опеки дали свое заключение в интересах ребенка, иногда прошу и глав районных управ принять участие том или ином в деле. Когда надо принять меры прокурорского реагирования, обращаюсь в прокуратуру, обращаюсь с исками в суды. На сегодня мною подано 7 исков в суды, и одно дело уже выиграно. Я представляю интересы детей в суде в соответствии со статьей 9 Закона города Москвы об Уполномоченном по делам ребенка.
Делам конкретных детей я посвящаю, наверное, не меньше 60% времени. Остальное время уходит на решение всяких оргвопросов, на совещания, куда меня приглашают с тем, чтобы я высказал свою точку зрения, на заседания правительства Москвы, где затрагиваются проблемы детей.
В конце января 2002 года, после того, как на самом высоком уровне прозвучала проблема беспризорности, был разработан порядок взаимодействия между разными ведомствами, прежде всего между Министерством внутренних дел, ГУВД, Комитетом здравоохранения и Комитетом соцзащиты. Было решено, что милиция должна забирать детей с улицы, отправлять их в три определенные больницы, где их обследовали, при необходимости проводили лечение, скажем, педикулеза или чесотки, а потом направляли в структуры Комитета соцзащиты, в один из приютов. Затем вышло постановление правительства Москвы о мерах по преодолению детской беспризорности и безнадзорности. Было задействовано еще больше ведомств, подключился Комитет по образованию, по общественным и межрегиональным связям, Комитет по делам семьи и молодежи и т.д. Другими словами, исполнительная власть привлекла для решения этой проблемы очень мощные силы...
Но я считаю, что те меры, которые стали применять в Москве для решения этой проблемы, опоздали как минимум лет на пять. Будь все это сделано вовремя, постепенно бы был найден более эффективный путь работы с этими детьми. Ведь примерно половина детей, прошедших через это административное сито, снова оказывается на улице, и значит, к ним нужны какие-то иные подходы. Проблемы одних детей можно решить и так: полечить, покормить и вернуть в семью или приют, но другие-то снова убегают. И я как Уполномоченный вижу свою роль, во-первых, в наблюдении и принятии мер, если структуры исполнительной власти нарушают права детей. Например, мы получали сигналы о милицейских злоупотреблениях, на которые надо было немедленно реагировать. Вторая задача Уполномоченного в этой связи - предлагать новые, более эффективные механизмы работы с этими детьми. Такие новые механизмы предлагает, например, Фонд НАН, Центр "Дети улиц". А я всячески их поддерживаю, являюсь как бы их рупором. Заниматься самому сбором детей и устройством их через милицию я не считаю нужным - в государственных программах и так много людей задействовано. А вот искать новые пути работы с ребятами, которые не удерживаются в приютах, не хотят возвращаться в семью... Я считаю, что государство может финансировать общественные организации, которые берут на себя этот социальный заказ.
И конечно же мы должны более активно вводить ювенальные технологии в деятельность социальных служб и судов. Даже при том, что закон о ювенальной юстиции не только не принят, но даже не понятно, когда он будет принят, уже сейчас есть все возможности для введения ювенальной специализации в районных судах, где можно заниматься ребятами, задержанными на улице. Для этого, судей, разумеется надо обучать.
Возможностями для обучения всех тех судей, которые будут выделены районными судами, располагает Центр "Дети улиц", который готов провести такие курсы. Очень важно, чтобы во всех судебных процессах по детям участвовали социальные работники, их может предоставить тот же Центр "Дети улиц", в бюджете города Москвы на это есть деньги. То есть требуются определенные организационные усилия и больше ничего. Иначе говоря, надо просто захотеть. Такая работа велась в Самаре на уровне областного и районных судов. В Самаре нет Уполномоченного, но областной суд проявил интерес к развитию ювенальных технологий. Председатель областного суда выпустил специальный приказ, создали рабочую группу, на нее приглашаются социальные работники, участвующие в судебных заседаниях, они обмениваются информацией, обсуждают сложные дела. Общее мнение доводится и до судей. Я очень заинтересован в том, чтобы этот механизм был запущен в городе Москве.
Для Уполномоченного по правам ребенка была бы очень важна работа со СМИ, но я сейчас не очень стремлюсь развивать сотрудничество с ними, хотя бы просто потому, что у меня нет ни штатов, ни помещения. А ведь любое выступление в СМИ влечет за собой поток новых обращений. Если я не в состоянии буду с ними вовремя разбираться, это подорвет веру обратившихся в сам институт Уполномоченного. А я не хочу быть виртуальным Уполномоченным, который на каждом углу кричит, что он есть, а реально пробраться к нему можно раз в неделю с 10 до 14-ти. И помещение очень нужно. В своем первом докладе я буду писать, что Департамент имущества, по сути дела, саботировал создание института Уполномоченного. Мне предлагали варианты, но они были просто неприемлемы: то нужен ремонт, который займет, как минимум, год, то это помещения, где располагаются какие-то политические партии, что тоже мало приемлемо по разным причинам, то вход к Уполномоченному находился бы рядом с входом в винно-водочный отдел продовольственного магазина. Все это - просто неуважение к структуре Уполномоченного.
Как только у нас будут условия, мы начнем издавать свой вестник - ведь многие вопросы снимаются, когда становится доступной необходимая информация. В конце концов, доклад делается раз в год, а сообщать, допустим, о действиях каких-то чиновников, которые нарушают права детей, надо более оперативно.
Может быть, я еще не в полную силу работаю, но активных недругов пока не нажил... Правда, если я вижу какие-то проблемы, я пытаюсь людей убедить и уж во всяком случае оставить дверь открытой. Даже если я серьезно конфликтую с тем или иным чиновником по тому или иному поводу, я все равно стремлюсь закончить дело миром - мне и дальше надо с ними сотрудничать. Если же я увижу, что с человеком нельзя сотрудничать, то я сделаю все, чтобы это сотрудничество прекратить. И к тому же, моя задача не в том, чтобы размахивать шашкой, чем, к сожалению, грешат некоторые общественные и правозащитные организации, они хлопают дверями, ругаются... (Я очень хорошо знаю все трудности общественных организаций, им тяжело, их часто не понимают, и я знаю, почему их часто не понимают. Но я надеюсь, что буду сотрудничать с ними, надеюсь, что они не будут видеть во мне чиновника - я все-таки свой человек, выходец из этой среды.) Но такое поведение часто просто неконструктивно.
А я иной раз сталкиваюсь с проблемами, которые с помощью одного закона не решить. Например, пришла сегодня ко мне женщина, у которой ребенок инвалид 15-ти лет, и она одна его воспитывает. По закону все правильно: ей предоставили квартиру на первом этаже, но в квартире нет балкона, значит, ребенок не может дышать свежим воздухом, поскольку вывозить она его не может и из-за его болезней, и просто из-за того, что он очень тяжелый, а выкатывать на балкон она его сумела бы. Она обратилась в суд, но проиграла. Я очень надеюсь, что если я пойду не по формальному пути, а обсужу ее проблему в департаменте муниципального жилья, то решение найдется.
Так же, как один врач не вылечит всех людей, всех детей, так один Уполномоченный не может защитить права всех детей. Для этого должна работать вся система в целом - органы опеки, органы прокуратуры, суды и, наконец, адвокаты, получающие свои гонорары. Тогда мы чего-то добьемся. А если все останется по-прежнему: эти пропустили, эти не сделали, эти не выполнили, и все будут приходить к уполномоченному, то не хватит ни времени, ни штатов, даже когда они будут.