Index Главная страница
Содержание номера

Кристофер Херд
Кристофер Херд - продюсер документальных телефильмов. Его новый сериал The Terror and the Truth посвящен тому, как в разных странах поступают с преступлениями прежних режимов

Дееспособное государство

    Влияние глобализации растет, и тот, кто раньше отрицал государство, теперь требует его восстановления: не "долой правительство", а "усовершенствуем управление".

    На протяжении 1980-х и большей части 1990-х годов политическая элита многих стран, а также практически все международные организации занимали антигосударственные позиции. Развитые страны строили свою политику на приватизации, ослаблении систем социального обеспечения и на коммерциализации культуры, навязывая эти тенденции и беднейшим странам мирового сообщества. Неизбежная парадоксальность этого процесса состояла в том, что ослабление государственного вмешательства и сокращение государственной собственности в экономической и социальной сферах зачастую сопровождалось большей централизацией и ущемлением личных свобод. Однако уже появляются признаки того, что господство этой идеологии идет на убыль. Начинает выстраиваться концепция "дееспособного" государства; вместо полного отрицания государственного управления выдвигается требование "управлять хорошо".
    Для тех, кому небезразличны права человека, свобода слова и участия в политическом процессе, "дееспособное" государство представляет собой благодатную идею. Она предполагает, в частности, что с развитием глобализации и интеграции к "голосу" граждан нужно прислушиваться внимательнее и чаще; информация о действиях государства и корпораций должна быть открытой и доступной; нужны новые механизмы участия в деятельности правительств и контроля за ними. Более того, все это - не просто отдельные пожелания, но необходимые условия повышения дееспособности государства. Любопытно, что многие из наиболее активных сторонников возникающего сейчас консенсуса относительно этой идеи в свое время были непримиримыми противниками государства.
    Каждый год Всемирный банк выпускает "Обзор мирового развития" (World Development Report, WDR) - объемный труд по вопросам экономического развития. В банке шутят, что будто бы еще не удалось найти человека, который прочитал бы весь том WDR от корки до корки. Действительно, стиль изложения WDR далеко небезупречен, поскольку авторам приходится лавировать по минному полю политики и учитывать несовместимые мнения. И тем не менее "Обзор" стоит того, чтобы продраться сквозь его весьма тяжеловесный язык. Например, в прошлом году в нем положительно оценивалась некая экономическая система:
    "Имелись значительные достижения. К ним относятся: рост производства, индустриализация, обеспечение для всего населения среднего образования, здравоохранения, жилья и работы, а также полная, насколько можно судить, защищенность от последствий Великой депрессии 1930-х гг. Доходы распределялись достаточно равномерно, и широко разветвленная, хотя и малоэффективная власть создала систему соцобеспечения, при которой каждый имел доступ к необходимым товарам и услугам."
    Так описана в WDR 1996 г. коммунистическая система, и там же проводится убедительная и далеко не обнадеживающая картина перехода от коммунизма к капитализму. Темой WDR в нынешнем году является государство и изменение его роли в объединяющемся мире. Похоже, что в "Обзоре" и на этот раз будут подвергнуты сомнению некоторые широко признанные истины. Его концепция основывается на представлении, что государство потенциально является мощнейшим источником позитивных изменений и что во всем мире экономика, социальная и общественная сферы нуждаются в "дееспособном" государстве, которое быстро реагирует на новые факторы глобализации и располагает необходимыми институтами для удовлетворения потребностей граждан.
    Мировой банк - это огромная организация со сложной бюрократической структурой, она ежегодно выпускает десятки книг, исследований и различных публикаций, и одна книга, пусть даже главная, не отражает официального курса Банка. Однако она отражает изменения во взглядах мировой политической и экономической элиты: после почти двух десятилетий доминирования антигосударственных идей направление начинает меняться. По всему миру наблюдаются примеры того, что власти - национальные, региональные и местные - могут способствовать улучшению жизни и благосостояния граждан.
    Корни этих новых взглядов можно обнаружить, вернувшись на несколько лет назад. В 1992 году в США два консультанта по менеджменту - Дэвид Осборн и Тед Гейблер - выпустили книгу "Создавая государство заново" с подзаголовком "О воздействии духа предпринимательства на общественный сектор". Книга стала бестселлером. Видимо, она относится к тем трудам, которые многие держат на полке, мало кто прочел, но главная мысль известна всем: государство должно быть у руля, а не на веслах. Книга получила одобрительные отзывы и республиканцев, и демократов, включая Билла Клинтона, и в ней на самом деле можно найти подтверждение самым разным взглядам. Но основной вывод сводится к следующему: необходимо не ослабление государственной власти, но ее усовершенствование.
    Можно назвать множество факторов, которые привели к реабилитации идеи государства, но главный - это распад Советского Союза и развал командной экономики. Как только рыночная экономика одержала идейную победу, дискуссию о роли государства перестали смешивать с идеологическим спором между капитализмом и коммунизмом, и терминология холодной войны была отброшена. Кроме того, последствия переходного периода в некоторых странах бывшего Советского Союза наглядно свидетельствуют о том, к чему приводит распад государства. Во многих частях бывшего Советского Союза не только старики и безработные, но даже большинство работающих людей живет в нищете. В 1992 году, например, было установлено, что две трети детей в России живут ниже уровня физического выживания.
    В дискуссии о дееспособном государстве наиболее интересными и потенциально перспективными представляются вопросы, касающиеся свободы слова, участия граждан в политике и формирования компетентных, некоррумпированных гражданских институтов. Среди наиболее поучительных - примеры по созданию дееспособного государства не в странах капиталистического Запада, а в Латинской Америке и Азии.
    Область Сеара в Бразилии - это большой, бедный, с низкой плотностью населения регион, где живет около семи миллионов человек. Недавно изданное исследование Джудит Тендлер, работающей на кафедре урбанистики в Массачусетском технологическом институте, представляет собой захватывающий отчет о том, как региональная администрация существенно повысила жизненный уровень большинства населения и стимулировала широкое участие населения в политическом процессе. Тем представителям Запада, кто свысока смотрит на понимание государственной работы как общественной миссии, этот отчет преподает немало неприятных истин.
    В 1987 году Сеара переживала кризис. После большой засухи у правительства было много долгов, само оно находилось в руках коррумпированной элиты, раздававшей государственные подряды своим людям. Новоизбранный президент Тассо Жерисати, выдвинул проект реформ на четырех главных направлениях: улучшение здравоохранения, создание рабочих мест, общественные работы, подъем сельского хозяйства. Возможности правительства как закупщика продовольствия он использовал для увеличения занятости - треть государственных поставок была передана от больших фирм малым, в "неформальный" сектор. Это резко уменьшило взяточничество при раздаче контрактов и подрядов, сэкономило деньги и одновременно стимулировало экономический рост: малые фирмы использовали государственные контракты как основу для торговли и внутри своего региона, и за его пределами. (Недавно крупные компании выступили с судебными исками против такой политики, то есть нетривиальные действия администрации вызывают сопротивление. Кроме того, в результате политики Жерисати на ликвидации последствий засухи был занят миллион фермеров и резко выросло число детей, охваченных вакцинацией против полиомиелита и кори - с 25 до 90%.
    В основе реформ Жерисати лежало создание ответственной и подотчетной администрации. Полномочия и ответственность были переданы от центрального регионального правительства на местный уровень, и местные власти стали самостоятельно решать многие вопросы. В то же время - чтобы не повадно было взятки брать - центральное правительство стимулировало создание групп потребителей, наблюдающих за поведением "слуг народа". С  другой стороны, правительство награждало чиновников, успешно взаимодействующих с населением, и пропагандировало их успехи. В  целом, этот сложный комплекс реформ создал у работников администрации представление о важности своей миссии, населению внушалось уважение к ним, и граждане были широко вовлечены в политический процесс. За последние двадцать лет в Великобритании и подобных ей странах ничего похожего на такой подход к вопросам государственного управления не было.
    В общем, индустриальный мир думал, что государство должно уйти оттуда, куда раньше активно вмешивалось: из промышленности, пенсионного обеспечения, транспорта, образования. Но ведь ему редко удавалось создать институты, которые бы гарантировали, что рыночная система будет служить обществу. В  Британии попытки государственного регулирования - особенно в сфере телекоммуникаций, пенсионного обеспечения и водоснабжения - потерпели несколько заметных неудач: люди потеряли миллионы фунтов личных сбережений, в области водоснабжения регулирующие структуры не смогли помешать передаче сотен миллионов фунтов в руки акционеров, в то время как многие районы страны страдали от нехватки воды, а нужных инвестиций не поступало.
    Много неудач такого рода произошло потому что, по крайней мере в Британии, антигосударственная идеология и слепая вера в "свободный" рынок подняла волну приватизации и рыночной стихии. "Свободны" эти рынки нередко были лишь постольку, поскольку они были свободны от какого бы то ни было эффективного регулирования, свободны от настоящей конкуренции, и несколько крупных корпораций могли свободно использовать свое господствующее положение. У  дееспособного государства иная точка зрения. Признавая, что рынок  - лучший механизм для выявления потребительских предпочтений и что частный бизнес лучше всего разбирается в адресах инвестиций, оно считает, что рынок нужно регулировать, а его ошибки исправлять.
    Примечательно, что этот сдвиг в мышлении совпадает и с переменой в общественных настроениях. Недавние опросы в Европе показывают стабильную поддержку государственных институтов. В 1990 году более 70% опрошенных из семи европейских стран считали необходимыми следующие функции государства: здравоохранение, забота о престарелых, помощь безработным, развитие промышленности, сокращение разрыва в доходах. А из правительственных расходов затраты на соцобеспечение считались более важными, чем расходы на поддержание правопорядка и оборону.
    Словно для того, чтобы продемонстрировать весь диапазон отношения общества к государству, опрос в США принес совершенно иные результаты: четыре пятых опрошенных не доверяют правительству, и одобрение расходов на соцобеспечение за последние пятнадцать лет снизилось. Эта разница мнений указывает на очень важную сторону дела, которую нередко упускают из виду: именно само общество выбирает, какие функции придать государству. Такие страны, как Голландия, сумели создать общественный консенсус, поддерживающий сравнительно высокие налоги и широкие социальные программы. Эта политика сопровождалась не меньшими экономическими достижениями, чем в других западноевропейских странах. Данные по другим континентам также свидетельствуют, что эффективные социальные расходы последовательно повышают уровень жизни. Например, в Шри Ланке детская смертность ниже, чем во многих более богатых странах; а продолжительность жизни, например, во Вьетнаме больше, чем во многих странах с большим доходом на душу населения.
    За последние двадцать лет по всему миру сократилось число авторитарных режимов. В 1974 году лишь каждая четвертая страна мира (всего 39 стран) выбирала своих лидеров на свободных выборах; сегодня таких стран 117, то есть две трети. Разумеется, дело прежде всего в переменах в Восточной Европе и бывшем Советском Союзе, но и в Латинской Америке и в Африке число демократически избранных правительств выросло. Эти перемены были составной частью реформ государственного управления в странах этих континентов. СМИ плохо освещали этот эволюционный процесс. Пример тому - Уганда.
    Когда в 1986 году к власти пришло правительство Йовери Мусевени, угандийское государство было в высшей степени коррумпировано и беспомощно. Оно было разъедено коррупцией и разграблено прежними властителями. Доверие к его институтам, например, к полиции, было столь низким, что мало кто из угандийцев заявлял о преступлениях. Экономика была одной их самых нищих в мире, а администрация - из самых коррумпированных.
    Программа реформ, выдвинутая Мусевени, объявляла коррупцию главной помехой экономическому и политическому прогрессу. Недавно вышедшая статья, посвященная угандийскому опыту, содержит обзор истории, причин и следствий коррупции во всем мире. Коррупция нередко возникает как следствие иностранного владычества (испанского на Филиппинах, британского в Сингапуре), хотя это явление распространено не только в бедных странах, но и всюду, "где есть на то желание и возможность".
    В Уганде коррупция приняла характер эпидемии, поскольку чиновники видели в ней единственное средство защитить свои доходы от инфляции. У многих было по две-три работы, государственные запасы они распродавали от себя, а "гонорары" запрашивали даже за выдачу водительских прав. И почти никого из них не привлекали к ответственности. У реформ Мусевени было три пункта. Первое: назначение генерального инспектора правительства для расследования коррупции и нарушений прав человека и обнародование результатов. Второе: реформа органов власти, направленная на создание меньшей, лучше оплачиваемой и более эффективной администрации. Третье: децентрализация принятия решений - передача полномочий и ответственности от центрального правительства частному сектору и группам волонтеров на местах.
    Административная реформа предполагала более чем двухлетний период консультаций. В итоге численность государственных служащих сократилась больше, чем вполовину, причем треть "потерявших" работу состояла из умерших, дряхлых или попросту вымышленных лиц. Но для оставшихся устанавливается размер "минимального оклада", и каждому предоставляется самостоятельность в принятии решений. Целью было создание круга честных, подконтрольных, уважаемых, хорошо оплачиваемых чиновников.
    Разумеется, в эту программу входит работа генерального инспектора правительства. Было извлечено на свет несколько дел о коррупции в высших эшелонах власти, и несколько высокопоставленных лиц получили взыскания. Однако по сравнению с размахом коррупции все это выглядит весьма поверхностными мерами. В других странах, например, в Сингапуре, борьба с коррупцией и за честную, подотчетную и эффективную администрацию растягивалась на целое поколение. В  Уганде важную роль играла пресса.
 Хотя большая часть угандийской прессы оставалась под контролем правительства, она сообщала о случаях коррупции и о злоупотреблениях чиновников, а также о неудачах правительственных реформ. Чтобы повысить эффективность масс медиа, были организованы школы журналистских расследований. Любопытно, что такие школы частично финансировались Институтом экономического развития Всемирного банка.
    Проводимая в Уганде политика обнаруживает черты, присущие дееспособному государству: гласность, вовлеченность граждан, децентрализация, свободные и эффективные масс медиа. Но она же показывает, что понятие дееспособного государства неделимо. Это не меню, из которого можно выбрать подходящие реформы и идеи. Без гласности и общественного мнения правительства не останутся честными и ответственными; без пристойного жалованья и общественного уважения чиновники не будут хорошо служить обществу. А  разнообразные и свободные СМИ - важная составная часть скрепляющего все это цемента.
    Здесь есть чему поучиться и многим западным правительствам. И  еще одно замечание по поводу отношений масс медиа и государства. На свободном рынке индустрия масс медиа стремится к концентрации и однородности. Концентрация ведет к недопущению новых людей, сокращает диапазон программ и газет, короче, сужает рынок идей и дискуссий. А  ведь в первую очередь телевидению присущи свойства, говоря экономическим языком, "общественного достояния": потребляя, человек не лишает его других, и потребление телевидения никому нельзя воспретить. Иными словами, аргументы в пользу того, чтобы дееспособное государство обеспечивало свободу и плюрализм на рынке медиа, очень сильны, и более того - плюрализм масс медиа повышает дееспособность государства.

Перевела с английского М. Мушинская