Журнал "Индекс" Международный уголовный суд

Ария Нейер

Эпилог: на пути к созданию постоянно действующего Международного уголовного суда
Из книги "Военные преступления: жестокость, геноцид, террор и борьба за справедливость"
Aryeh Neier War Crimes: Brutality, Genocide, Terror and the Struggle for Justice.

    Хотя прошло уже пять лет c тех пор, как Совет Безопасности ООН принял резолюцию об учреждении трибунала по бывшей Югославии, а я приступил к работе над этой книгой, и более трех - с момента создания трибунала по Руанде, достижений у них пока немного. Трибунал по Руанде взял под стражу большинство из тех, кто обвиняется в организации геноцида 1994 года, а трибуналом по бывшей Югославии арестовано уже значительное число ответчиков, хотя самые известные из них по-прежнему блистают отсутствием. Ни тот, ни другой трибунал, тем не менее, не провел большого количества процессов.
    В том, что трибуналам не удалось добиться более крупных успехов, есть доля ответственности и некоторых великих держав, голосовавших за их создание. В конечном счете, ведь это войска Франции патрулируют зону в Боснии, где скрывается Радован Караджич, и Франция же предоставила "тихую пристань" обвиняемым трибуналом по Руанде. Эта медлительность является также отражением бюрократической неповоротливости самих трибуналов, весьма характерной для структур ООН. Одно время, например, ООН настаивала на взимании сбора с государств и неправительственных организаций, поддерживавших выделение персонала для трибуналов. Соединенные Штаты и ряд других держав отказались платить этот сбор, и в итоге трибуналы недосчитались многих талантливых сотрудников, в которых остро нуждались.
    В результате даже самые преданные сторонники трибуналов порой испытывали глубокое разочарование работой органов, от которых во многом зависит процветание международной судебной системы.
    Несмотря на эти трудности, все же возможно, что трибуналы откроют новую эру в деле международной защиты прав человека. До сего дня такая защита состояла в основном в пропаганде правовых норм Организацией Объединенных Наций и многочисленными региональными межправительственными органами, а также в регистрации нарушений средствами массовой информации и постоянно растущим числом неправительственных правозащитных организаций самого разнообразного толка. Время от времени в дополнение к этим мерам создавались комиссии по установлению истины, проводились чистки в рядах чиновников, допускавших правонарушения, и, хотя и нечасто, возбуждались уголовные дела. Все же шансы на то, что нарушителей прав человека удастся привлечь к суду, остаются ничтожно малыми. Действительно, отсутствие эффективных способов борьбы с правонарушениями является одним из трагических парадоксов послевоенной эпохи. С одной стороны, государства мира едва ли не в полном составе присоединились к ряду тщательно разработанных соглашений, в соответствии с которыми они обязуются друг перед другом и перед широким международным сообществом неуклонно соблюдать права человека. С другой стороны, со времени Второй Мировой войны не было столь масштабных и ужасающих нарушений прав человека, как в этот период.
    Учреждение трибуналов и результаты их работы могут привести к радикальным переменам двумя путями. Во-первых, трибуналы и в самом деле способствуют развитию международного права. Как уже говорилось, изменения в этой области теперь допускают международное преследование тех, кто совершил преступления в ходе внутренних вооруженных конфликтов, столь распространенных в наши дни, и в перспективе, возможно, будут содействовать тому, что национальные суды многих стран в соответствии с принципом универсальной подсудности будут судить, обвинять и карать ответственных за такие преступления вне зависимости от того, где они были совершены. До сих пор лишь несколько подобных дел было возбуждено в отдельных государствах, но с осознанием происходящих в международном праве перемен и по мере активизации правозащитных групп, число таких процессов может существенно возрасти.
    Второй путь состоит в том, что работа трибуналов, действительно способствуя радикальным переменам, привлекает внимание международной общественности к необходимости создания постоянно действующего Международного уголовного суда. Представляется вероятным, что такой суд будет создан к 2000 году. Остается решить, насколько этот суд будет способен покончить с безнаказанностью военных преступников и их сообщников.
    Впервые идея создания международного суда, призванного рассматривать дела о военных преступлениях, была высказана на Версальской мирной конференции в 1919 году, после Первой Мировой войны. Учреждение такого временного органа было предусмотрено достигнутым там соглашением и расценивалось как способ предать суду кайзера Вильгельма за роль, которую Германия сыграла в развязывании войны. Была создана комиссия, и со временем она составила список из 895 предполагаемых военных преступников, которые могли бы предстать перед таким судом. Наряду с этим комиссия предложила предать суду руководителей Турции, державы, выступавшей в союзе с Германией во время войны, "за преступления против законов человечности" в связи с геноцидом армян в 1915 году, происходившим на фоне военных действий. Эти рекомендации не были выполнены: победившие союзники не хотели еще больше унижать Германию и опасались политической нестабильности в Турции. В результате предложение о создании Международного уголовного суда повисло в воздухе. В 1923 году с подписанием Лозаннского договора Первая Мировая война между Турцией и её противниками формально завершилась, и в ходе этого процесса виновники геноцида армян получили амнистию.
    Предложение учредить постоянный международный суд по уголовным делам выдвигалось и после Второй Мировой войны. Тогда он воспринимался как естественное продолжение Нюрнбергского и Токийского трибуналов, и одним из сторонников этой идеи был главный американский судья в Нюрнберге, бывший генеральный прокурор США Фрэнсис Биддл. В то время это предложение не получило дальнейшего развития, так как крупнейшие державы, озабоченные разгоравшейся холодной войной, не смогли договориться о соответствующих полномочиях этого международного органа. Под аккомпанемент рассуждений Комиссии по международному праву (КМП), структурного подразделения ООН, идея тихо скончалась.
    Перенесемся в 1989 год, когда на Генеральной ассамблее ООН прозвучало предложение Тринидада и Тобаго об учреждении суда для борьбы с международной торговлей наркотиками. И снова это предложение было передано в Комиссию по международному праву, где, несомненно, было бы опять похоронено, если бы не мощное вмешательство самой истории. В 1989 году закончилась "холодная война", и вскоре после этого развернулись военные действия в бывшей Югославии. В итоге 25 ноября 1992 года, когда сообщения о зверствах в Боснии занимали самое видное место в газетах и программах новостей всего мира, Генеральная ассамблея ООН приняла резолюцию с требованием к КМП разработать положение о постоянном Международном суде по уголовным делам.
    Два года спустя КМП представила Генеральной ассамблее свои предложения. К тому времени геноцид в Руанде уже был позади, специальный трибунал по бывшей Югославии действовал и оформлял свои первые обвинительные заключения, а Совет Безопасности занимался организацией еще одного трибунала - для Руанды. Тем не менее, многие государства-члены ООН опасались постоянно действующего суда, а сторонники этой идеи были недовольны положением, разработанным КМП. В связи с этим 9 декабря 1994 года Генеральная ассамблея приняла резолюцию о создании Специального комитета для "рассмотрения основных правовых и административных вопросов, вытекающих из положения, представленного Комиссией по международному праву" и для "разработки мероприятий по созыву международной конференции уполномоченных [т.е., представителей государств, которые могли бы подписать договор об учреждении суда]." Конференция так и не была созвана. Но в ходе заседаний Специального Комитета прояснился ряд спорных вопросов, связанных с учреждением суда, что привело к созданию еще одного органа ООН, Подготовительного комитета, который провел несколько заседаний по обсуждению проблем, связанных с юрисдикцией и работой суда. Процесс завершился Дипломатической конференцией, проведённой под эгидой ООН в Риме в июне-июле 1998 года, где договор об учреждении суда был подвергнут всестороннему обсуждению и представлен на ратификацию государствам-членам ООН. С учетом того, что многие государства предпримут соответствующие действия в конце 1998 и в 1999 году, суд сможет приступить к работе в начале нового тысячелетия.
    Постоянно действующий Международный уголовный суд будет отличаться рядом специфических черт, согласованных на конференции. В частности, он будет учрежден международным договором в ходе встречи под эгидой Организации Объединенных Наций, а не резолюцией Генеральной ассамблеи ООН или Совета Безопасности. Хотя он и станет органом, связанным с ООН, но не будет так зависеть от принятого в ООН порядка и правил, как это было с трибуналами по бывшей Югославии и по Руанде. Вследствие этого возможностей для эффективной и результативной работы у него будет больше.
    Несмотря на то, что нынешние попытки создания Международного уголовного суда предприняты в связи с предложением Тринидада и Тобаго учредить суд для противодействия международной торговле наркотиками, поначалу его юрисдикция не будет распространяться на этот вид преступлений. По общему согласию, на начальном этапе под юрисдикцию Международного уголовного суда должны подпасть так называемые "первостатейные" преступления - военные, против человечности и геноцид. Со временем, однако, его юрисдикция может быть расширена. Германия и Италия выступают за включение в список преступлений развязывание агрессивной войны - наиболее спорного состава преступления по юрисдикции Нюрнбергского и Токийского трибуналов. Ряд государств Карибского бассейна, вслед за Тринидадом и Тобаго, требует включения в юрисдикцию Международного уголовного суда и торговлю наркотиками. А ряд других государств предлагает предоставить суду полномочия для разбирательств по делам о международном терроризме, например, в связи с обвинением Соединенными Штатами и Великобританией граждан Ливии во взрыве самолета компании Пан Ам, совершавшего рейс 103 и потерпевшего катастрофу у шотландского местечка Локерби.
    Решение таких вопросов - дело далеко не простое. Для этого потребуется, чтобы государства, подписавшие и ратифицировавшие договор о создании Международного уголовного суда, пришли к согласию и в отношении международного уголовного кодекса, который определил бы состав преступлений, подсудных этому суду. На это может уйти много времени, так что пока Международный уголовный суд начнет с дел о первостатейных преступлениях, которые, во-первых, требуют срочного разбирательства, а во-вторых, позволяют опереться на хорошо разработанный корпус международных правовых актов, что упростит достижение согласия.
    Изнасилования и другие виды насильственных преступлений в отношении женщин особо выделены в тех положениях договора о создании Международного уголовного суда, где речь идёт о военных преступлениях и преступлениях против человечности - в чем нашла отражение непреходящая озабоченность такими правонарушениями, проявившаяся во время войны в Боснии. В договор также включено положение о "дополнительном характере" суда, то есть, о том, что Международный уголовный суд не будет подменять собой национальное правосудие. Отдельные государства по-прежнему должны соблюдать свои обязательства по Женевским конвенциям и прочим международным соглашениям, в соответствии с которыми им надлежит добиваться судебного преследования тех, кто совершил военные преступления и иные тяжкие нарушения прав человека, в рамках национальной судебной системы, и если эти обязательства не будут нарушены, то и у Международного уголовного суда не будет оснований посягать на их суверенитет. За исключением случаев геноцида, которые, как было предложено, должны быть "изначально" подсудны Международному уголовному суду, он будет дополнять работу национальных судебных систем, принимая к рассмотрению только такие дела, где отправление правосудия национальными судами "неэффективно или недостижимо". Если бы Сербия, например, добросовестно судила подполковника Сливанчанина за массовое убийство в Вуковарском госпитале, или передала его для преследования по суду Хорватии, то Международный уголовный суд признал бы приоритет национального суда. Если же, однако, отправление правосудия национальным судом изобилует серьезными недостатками ("неэффективно") или вообще отсутствует ("недостижимо"), тогда Международный уголовный суд может принять дело под свою юрисдикцию.
    Наконец, достигнуто согласие в отношении того, что Международный уголовный суд призван стать образцом должной процессуальной защиты представших перед ним обвиняемых. Заочные процессы не допускаются; подсудимые будут вправе знать, какие против них выдвинуты обвинения и какие имеются улики; они будут иметь право на эффективную помощь защитника, а если потребуется, адвокат будет им предоставлен; они смогут принять участие в очной ставке со свидетелями обвинения и подвергнуть их перекрестному допросу; они смогут представить собственных свидетелей и будут иметь право требовать открытого судебного процесса с участием беспристрастных судей и право на апелляцию. Короче говоря, Международный уголовный суд будет, как и специальные трибуналы для бывшей Югославии и для Руанды, предоставлять обвиняемым гарантии их прав, схожие с теми, которые имеются в американской юриспруденции. Но Международный уголовный суд скорее примет за образец системы гражданского права стран континентальной Европы и не допустит сделок о признании вины, столь характерных для американской судебной практики.
    Наиболее спорными вопросами в ходе разработки договора о создании Международного уголовного суда были независимость суда и то, что называли "пусковым механизмом" для открытия судебного преследования. Делегаты от государств, желавших свести к минимуму возможности суда поставить их в неудобное положение или осудить их официальных представителей, и в первую очередь делегаты от Франции, настаивали на том, что перед началом следствия необходимо заручиться согласием государств, где произошли предполагаемые преступления, где жили жертвы, или где находятся обвиняемые. Против этого выступила большая группа стран, активно поддерживающих создание Международного уголовного суда.
    Постоянные члены Совета Безопасности ООН, однако, выступили с другим предложением, которое могло оказаться столь же губительным для суда. Согласно этому предложению, вначале поддержанному всеми пятью постоянными членами Совета - Соединенными Штатами, Великобританией, Францией, Россией и Китаем - Международный уголовный суд не сможет расследовать преступления, совершенные в ходе любого конфликта, в котором Совет Безопасности осуществлял свои миротворческие полномочия в соответствии с Уставом ООН, если Совет Безопасности не санкционирует участие Международного суда. Принятие этого предложения полностью выхолостило бы саму идею Международного уголовного суда, потому что Совет Безопасности предпринимает миротворческие усилия в очень многих конфликтах. Кроме того, предложенная формулировка давала возможность любому из пяти постоянных членов СБ пользоваться правом вето в отношении судебного преследования Международным судом.
    Если бы такое правило действовало при прежних конфликтах, Соединенные Штаты запросто смогли бы не подпустить Международный уголовный суд к делам, связанным с войной во Вьетнаме или с действиями близких союзников, например, Израиля в Ливане или Газе. Франция не позволила бы суду заниматься Руандой. Россия могла бы запретить суду рассматривать дела о преступлениях сербов в Боснии или иракцев в Кувейте и Курдистане. Китай помешал бы возбудить уголовное преследование красных кхмеров, а Британия смогла бы воспрепятствовать действиям Международного уголовного суда в связи с преступлениями, совершенными нигерийцами во время войны в Биафре. Не были бы сорваны разве что процессы с участием тех стран, у которых нет покровителей среди постоянных членов Совета Безопасности. И, разумеется, постоянные члены СБ смогли бы обеспечить безнаказанность своих граждан. Очевидным результатом этого стал бы подрыв престижа суда с самого начала, что резко уменьшило бы значение его работы даже по тем делам, которые он мог рассмотреть.
    К счастью, Сингапур предложил такой выход из создавшегося положения, который, отдавая должное роли Совета Безопасности в миротворческой деятельности, позволяет в значительной мере сохранить независимость Международного уголовного суда. Согласно предложению Сингапура, суд воздержится от расследования дела, только когда Совет Безопасности примет об этом специальное положительное решение и порекомендует суду этим делом не заниматься. Такое правило не позволит ни одной стране накладывать вето на участие в деле Международного уголовного суда; только голосование большинства членов Совета Безопасности сможет прекратить судебное преследование. Конечно, возможность того, что Совет Безопасности в целом предпочтет политическую целесообразность справедливости, еще существует, но Канада внесла дополнение к предложению Сингапура, которое позволит сделать еще один большой шаг к обеспечению независимости и беспристрастности Международного суда: директива Совета Безопасности автоматически теряет силу по истечении двенадцати месяцев, если не продлевается единогласно. Это позволит отложить судебное преследование на период проведения деликатных переговоров, гарантируя, что политические соображения не будут постоянно сковывать работу органа, который только тогда сможет выполнить свое предназначение, когда добьется мирового признания беспристрастным отправлением правосудия.
    Сейчас, когда я пишу эти строки, лейбористское правительство премьер-министра Великобритании Тони Блэра (и министра иностранных дел Робина Кука, активного сторонника специальных трибуналов для бывшей Югославии и Руанды) уже объявило о том, что отказывается от взглядов своих предшественников-консерваторов и остальных постоянных членов Совета Безопасности и поддерживает предложение Сингапура. Это заставило Соединенные Штаты пересмотреть свою позицию. Администрация Клинтона, устами Государственного секретаря Мадлен Олбрайт не раз высказывавшая горячую поддержку идее Международного уголовного суда, не захочет предстать перед международным сообществом в облике виновника неудачи - особенно после того неловкого положения, в которое она попала, отказавшись подписать Договор 1997 года о противопехотных минах. В то же время администрация сознает, что ее возможности добиться ратификации Сенатом США договора об учреждении Международного уголовного суда значительно уменьшатся, если она не сможет утверждать, что обеспечила способность Америки в одностороннем порядке заблокировать любое судебное преследование американских солдат международным судом. Перспектива того, что какой-нибудь новый лейтенант Уильям Колли или капитан Эрнест Медина могут предстать в Гааге перед судьями со всех концов света, представляет собой нечто подобное команде "В ружье!" для всех противников Международного суда и может привести к унизительному поражению администрации.
    Специальный трибунал по бывшей Югославии стал значительным шагом вперед по сравнению с Нюрнбергским и Токийским трибуналами, поскольку имел мандат на уголовное преследование и наказание преступников, представлявших все противоборствующие стороны конфликтов в Хорватии и Боснии, и задачу свою выполнил. Соответственно, он неуязвим для обвинений в "правосудии победителя". Международный уголовный суд продолжит эту линию и получит мандат на борьбу с теми, кто совершает преступления, подпадающие под его юрисдикцию, откуда бы они ни были родом - из маленьких государств Центральной Европы или Экваториальной Африки, или из самых богатых и могучих стран мира. Соединенные Штаты могут избавить своих военнослужащих от преследования Международным уголовным судом, добившись, чтобы те не совершали военных преступлений, преступлений против человечности или геноцида - или же они могут опередить судебное преследование со стороны Международного уголовного суда, предав обвиняемых военных преступников суду своей страны, как это было с лейтенантом Колли. Но Соединенные Штаты не смогут обеспечить формирование эффективного международного уголовного суда, если будут пытаться исключить всякую возможность привлечения американцев к такому суду.
    Содействие США важно для эффективной работы Международного суда и в связи с международным значением и положением Америки, и благодаря тому, что оно создаст наилучшую возможность для получения поддержки и помощи от других постоянных членов Совета Безопасности. Если эта помощь будет оказана, и международный уголовный суд создан, то с уверенностью можно будет сказать, что наступила новая эра в деле международной защиты прав человека. Если же поддержка придет не сразу, она, тем не менее, может быть оказана позже. Впервые в истории человечества тем, кто совершает военные преступления, преступления против человечности или самое страшное из преступлений - геноцид, придется серьезно считаться с возможностью предстать перед международным судом, который призовет их к ответу, заставит взглянуть правде в лицо и понести наказание.

Перевод Александра Богдановского