Журнал "Индекс" | Единое право

Поспешные обеты
Россия в Совете Европы

Я, конечно, не утверждаю, что среди нас одни только пороки,
а среди народов Европы одни добродетели, избави Бог.

П.Я.Чаадаев

I

Отношения Российской Федерации с Советом Европы ознаменованы несколькими датами. 14 января 1992 года Верховному Совету России был предоставлен статус специально приглашенного в Парламентской ассамблее (ПАСЕ), 7 мая того же года Россия подала заявку на вступление в Совет Европы (СЕ), а 25 января 1996 года на очередной сессии ПАСЕ Россия была приглашена стать членом семьи европейских демократий.

Вступление в СЕ могло состояться годом раньше, но 2 февраля 1995 года процедура рассмотрения заявки была прервана в связи с конфликтом в Чечне. Продемонстрированные российским руководством доказательства готовности искать политическое разрешение противостояния на Северном Кавказе убедили осенью 1995 года европейских парламентариев: Россия официально согласилась, что "чеченский конфликт нельзя разрешить путем применения силы".

В расчетах Кремль не ошибся. Выдворить из сообщества уже членствующую в СЕ страну намного сложнее, чем ее туда не пустить, что и подтверждает теперь вторая чеченская война. Обстоятельства, препятствовавшие приему России ("очевидное невыборочное применение силы" в Чечне), не могут - пока, во всяком случае, но, по всей видимости, и в дальнейшем - повлечь ее изгнание: обличительный пафос ПАСЕ ушел, как известно, в гудок. Несмотря на нашедшие в Страсбурге подтверждение злостные военные злоупотребления, России удалось сохранить свой статус, хотя ее депутация в апреле 2000 года и была лишена Ассамблеей права голоса.

Ситуация с Чечней достаточно очевидна - происходящее там противоречит всем европейским правовым стандартам и обязательствам России, о чем ПАСЕ неоднократно заявляла. Другое дело, что лишь продолжающиеся около 7 месяцев боевые действия, разрушенный Грозный, гибель десятков тысяч мирных жителей и сотни тысяч беженцев, умиравших в нечеловеческих условиях, вынудили европейских парламентариев к каким-то действиям, не получившим, правда, завершения на уровне Комитета министров СЕ.

Но обязательства России не ограничивались мирным решением в Чечне. По итогам визита в РФ в 1994 году специальных докладчиков ПАСЕ был подготовлен обширный вопросник, на который руководство России представило обширные ответы, официально направленные председателю ПАСЕ Мигелю Мартинесу 18 января 1995 года за подписью Президента Бориса Ельцина, председателя Правительства Виктора Черномырдина, председателя Совета Федерации Владимира Шумейко и председателя Государственной Думы Ивана Рыбкина. Это и есть те самые обещания, данные Европе. В уточненном виде и с включением чеченского вопроса, возникшего после, они были зафиксированы затем в Заключении ПАСЕ ╧ 193 от 25 января 1996 года. "Вступив в Совет Европы, - торжественно обещало в обращении от 18 января 1995 года высшее российское руководство, - и присоединившись к его важнейшим основополагающим конвенциям, и в первую очередь к Европейской конвенции о защите прав человека, будем в полном объеме выполнять принимаемые при этом на себя обязательства, сможем еще настойчивее и эффективнее продолжать работу по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации в соответствии со стандартами Совета Европы."

Вспомнил ли Ельцин, единственный пребывавший в прошлом году у власти подписант этих обязательств, о своих клятвах, когда раскручивал новый виток военных преступлений против человечности? Когда Совет Европы занялся, наконец, Чечней, в отставке был еже и "первый президент".

II

Из прочих обязательств вспоминают чаще всего - и здесь, и в Европе - о смертной казни, применение которой несовместимо с членством в СЕ. Неприятие смертной казни - идентифицирующий признак европейского сообщества, отличающий его от ООНовского, антитеза американизму в праве. При этом речь - в отношении цивилизованных стран - идет, как правило, о принципиальном неприменении казни, а не о юридических гарантиях. Так, Великобритания не ратифицировала Протокол ╧ 6 (об отмене смертной казни) к Европейской конвенции и не исключила этот вид наказания из действующих формально архаичных статутов, устанавливающих казнь за государственную измену, пиратство и поджог королевских доков. Однако самый факт, что смертные приговоры не выносятся в этой стране с 1965 года является для СЕ достаточной гарантией. По понятным причинам, от России ПАСЕ потребовала не только соответствующей практики, но и четких юридических гарантий, на что Россия согласилась, обязавшись со дня вступления ввести мораторий на исполнение казней, в течение одного и ратифицировать и не позднее, чем через три года подписать 6-й Протокол.

Интересно, что поначалу следовать этим обещаниям всерьез никто не намеревался. Казни продолжались и после вступления, причем с марта по июль 1996 года были приведены в исполнение, вопреки мнению Комиссии по вопросам помилования при Президенте, возглавляемой Анатолием Приставкиным, приговоры в отношении 46 человек - рекордное для постсоветских лет количество. Лишь после скандала, учиненного не ожидавшими такого наплевательства европейцами, рассмотрение смертных приговоров по устному распоряжению Ельцина было приостановлено и мораторий был установлен де-факто. Законопроект же о моратории, предлагавшийся Думе депутатом Валерием Борщевым, дважды, в 1997 и в 1998 годах, был отвергнут большинством депутатов.

Хотя с августа 1996 года смертная казнь в стране не исполняется, надежные правовые гарантии на этот счет отсутствуют. Правда, 2 февраля 1999 года Конституционный Суд признал вынесение судами смертных приговоров неконституционным до повсеместного введения суда присяжных - с 1993 года он действует лишь в 9 субъектах Федерации. Поскольку на расширение суда присяжных российские правоохранители в обозримом будущем вряд ли согласятся, расстреливать скорее всего тоже не будут. Но такая двусмысленность не очень устраивает СЕ. Еще больше раздражения вызывает просроченная уже на полтора года ратификация Протокола ╧ 6. Подписан он был почти вовремя - в мае 1997 года, срок же ратификации истек еще в феврале 1999 года. Лишь в сентябре 1999 года Президент внес протокол на ратфикацию - сделать это, по закону, мог либо он, либо Правительство - с тем, видно, расчетом, чтобы прошлая Дума просто не успела его рассмотреть. Да особым желанием она и не горела.

В новой же Думе возникли новые трудности: обиженная Парламентской Ассамблеей российская делегация очевидно не хочет пока публично "низкопоклонничать перед Западом". Несмотря на принятую еще в апреле 2000 года рекомендацию думского Комитета по законодательству ратифицировать протокол, руководство парламента очевидно ожидает потепления отношений с ПАСЕ: голосование против Протокола чревато еще одним поводом угрожать изгнанием из Европы, тогда как пока можно отговориться, что "вопрос подготовлен к рассмотрению", если прижмут к стенке. Украина в аналогичной ситуации оказалась более послушной и, после решительного заявления ПАСЕ о приостановлении членства национальной делегации до ратификации Протокола, наступила себе на горло и выполнила все, что требовалось.

Таким образом, обязательства России по мораторию и Протоколу ╧ 6 также приходится признать неисполненными.

III

Из ключевых европейских условий своевременно было исполнено лишь одно - Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод была ратифицирована в течение года со дня вступления. Одновременно признана юрисдикция Суда по правам человека в Страсбурге, избран судья от Российской Федерации (А.И.Ковлер). Осенью 2000 года планируется рассмотрение первых поступивших из России жалоб. Правда, в федеральном законе о ратификации была сделана оговорка о допустимости дальнейшего применения Россией внесудебного порядка ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, что противоречит статье 5 Конвенции.

Дальнейшие обязательства касаются приведения национальных законов в соответствие с европейскими стандартами (пункт 7 Заключения ПАСЕ ╧ 193). В отличие от Конвенции и 6-го протокола, жестких временных условий здесь не было поставлено. Однако особое значение придается разработке нового кодифицированного законодательства, которое должно быть принято "в первоочередном порядке": это новые УК, УПК, УИК, ГК и ГПК.

Из них приняты Гражданский (части I и II) и Уголовный кодексы - обновлены основы материального права. Вступил в силу Уголовно-исполнительный кодекс, отменивший советский Исправительно-трудовой. В целом они соответствуют стандартам СЕ. Однако процессуальные нормы, т.е. правила игры, остаются до сих пор неизменными - новый Гражданско-процессуальный кодекс даже не внесен в Государственную Думу (очевидно, что Думой третьего созыва он принят не будет), а судьба проекта Уголовно-процессуального кодекса складывается, с точки зрения продолжения подлинной судебной реформы, не лучшим образом.

Интересы карательных ведомств, заинтересованных сохранить инквизиционную систему советского судопроизводства, возобладали, и более прогрессивная модель УПК, одобренного в качестве модельного для стран СНГ 17 февраля 1996 года, была отвергнута Думой в пользу подготовленного Минюстом проекта, лишенного многих элементов состязательности. Под давлением правозащитников и ряда прогрессивных ученых скоропалительное прохождение проекта было в 1997 году приостановлено и он был направлен в Совет Европы на экспертизу. Можно предположить, что одновременно с экспертами проводилась некая разъяснительная работа - текст был признан ими, не без конъюнктурных соображений, по основным позициям приемлемым, хотя и подлежащим весьма серьезной доработке.

С начала работы Думы третьего созыва новый УПК на публичное обсуждение не выносился. Работа над кодексом по сей день ведется келейно, вне контроля со стороны общественных институтов, и пока неизвестно, насколько учтены будут замечания европейских экспертов, хотя рабочую группу и возглавила вместо консервативно настроенного Вячеслава Киселева (ЛДПР) более прогрессивная Елена Мизулина (Яблоко).

При этом, под видом сведения с европейским правом процессуальное законодательство может быть подвергнуто - и уже подвергается - таким изменениям, в которых заинтересованы правоохранительный и следственно-судебный аппараты, а не общество в целом. Так, в действующий ГПК в июле 2000 года были внесены изменения, направленные на исключение представителей общественных объединений и трудовых коллективов в судопроизводстве. Формально это оправдывалось необходимостью соблюдения принципа состязательности, на деле же приводит к большей закрытости процесса и ухудшению положения малоимущих, социально незащищенных участников процесса. Соответствующие положения, исключающие право представителей общественности на участие в уголовном деле в качестве защитников и представителей, закреплены уже и в проекте УПК. Таким же образом толкуется адвокатским лобби и другое российское обязательство - об учреждении профессиональной коллегии адвокатов, каковое обещание по сути не совсем понятно. Трудно сказать, из чего исходили европейские инспекторы, полагая, что в России такой коллегии не существует. Но употребленное в Заключении ╧ 193 в отношении коллегии единственное число служит аргументом создания единой вертикали адвокатуры, завязанной на Минюст и, следовательно, зависимой от государства, что противоречит интересам потребителей юридических услуг.

Не менее странно выглядело включенное в Заключение " 193 обязательство принять "соответствующий стандартам Совета Европы новый закон о свободе вероисповедания". Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий", действовавший с 1990 года, не только отвечал всем международным обязательствам по этой части, но во многом превосходил среднеевропейский уровень, будучи ориентированным на американскую модель. Возможно, именно это и послужило причиной возникновения этой записи - в межгосударственных европейских институциях весьма сильна позиция противников "религиозной уравниловки". Естественно, что, совпав с настроениями антилиберальной части российского истеблишмента, это сомнительное пожелание СЕ было поддержано в числе первых. Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях", принятый в 1997 году, вышел не только дискриминационным, но и содержал закваску архаичной конкордатной системы, свойственной ряду европейских государств. Так, в преамбуле закона, вопреки российской Конституции, но без каких-либо расхождений с Конвенцией, говорится о неких специально "уважаемых" государством религиях и об "особой роли" православия.

Не менее спорным представляется требование СЕ "в кратчайшие сроки возвратить собственность религиозных организаций". Условие это тоже перевыполнено: церковь получила все, что хотела, включая то, чем никогда не владела. В отсутствие правового определения такого рода собственности, Патриархия склонна считать своей собственностью любые - движимые и недвижимые - памятники культуры "религиозного назначения", монастырские угодия, здания церковных училищ и богоугодных заведений и т.п. Так разграбление национального достояния религиозной корпорацией нашло себе международную крышу.

Недостаточно корректно сформулировано в Заключении ПАСЕ и обязательство о принятии Россией "закона об альтернативной военной службе". Такой службой можно считать службу в вооруженных силах, не связанную с ношением оружия. Между тем Конституция гарантирует гражданам, чьим убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, замену ее альтернативной гражданской службой (а не альтернативной военной). Как бы то ни было, соответствующий закон, работа над которым продолжается более 10 лет, до сих пор не принят. Проект, утвержденный в 1994 году первой Думой, впоследствии был снят с рассмотрения. Между тем составленное так европейское условие может сыграть на руку милитаристам, давно старающимся протащить под видом альтернативной службы стройбат (если ни дисбат).

IV

К числу исполненных обязательств следует отнести:

ратификацию Европейской конвенции о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, конвенций о выдаче, о помощи в уголовно-правовой сфере и некоторых других общеевропейских договоров;

ратификацию Европейской хартии местного самоуправления (однако, вопреки обещанному, политика властей никак не учитывает положений этого документа - местное самоуправление по-прежнему остается фикцией);

передачу управления пенитенциарными учреждениями из МВД в Минюст (что, безусловно, положительно сказалась на отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы к проблемам заключенных, однако следственные изоляторы в системе госбезопасности были, вопреки требованиям СЕ, сохранены);

принятие Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" (хотя закон этот далек от совершенства, не предусматривает построения единой подчиненной Уполномоченному вертикали в регионах и сводит деятельность омбдусмана к рассмотрению жалоб);

принятие Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".

В остальном же, даже там, где отмечаются некоторые потуги, говорить о результатах не приходится. Так, изменения, внесенные в закон о прокуратуре, не привели к необходимому радикальному реформированию этого института, совмещающего взаимоисключающие правоохранительные функции - следствие и надзор за его законностью. Федеральный закон "О митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании", о принятии которого руководство государства отчитывалась еще в пояснениях к обращению от 18 января 1995 года, так и не был подписан Президентом и не вступил в силу. Не принят, вопреки обязательству "защитить статус адвоката законом", закон об адвокатуре. Сохраняется де-факто институт прописки, т.е. разрешительный принцип регистрации по месту пребывания и жительства, хотя Конституционный Суд сделал здесь казалось бы все возможное, дважды, 4 апреля 1996 года и от 2 февраля 1998 года, признав неконституционными любые, помимо прямо указанных в законе, ограничения заявительного порядка регистрации.

Не ратифицирована Социальная Хартия. Продолжающееся ухудшение социально-экономического положения народа, фактический отказ от социального характера государственной политики никак не согласуется с обязательством проводить национальную политику в соответствии с этим важнейшим международным договором.

Осталось невыполненным обещание пересмотреть в течение года после вступления в СЕ закон об органах безопасности. При этом было проигнорировано требование исключить возможность ФСБ "иметь в своем ведении и управлять центрами предварительного заключения". Проект закона "О следственном аппарате в РФ", о разработке которого Россия докладывала в январе 1995 года, так никто и не увидел, хотя именно этим законом планировалось, по официальному заверению государства, "что органы безопасности должны выполнять оперативно-розыскную деятельность, а следственные действия будут производить лишь следователи Следственного комитета".

В числе первоочередных задач в Заявлении ╧ 193 отмечалось "безотлагательное улучшение по сути нечеловеческие условия содержания во многих следственных изоляторах". Но с 1996 года ситуация в российских СИЗО стала еще хуже. По сути дела, каждый попадающий до суда под стражу, по сей день обрекается на пытку (отсутствием воздуха, света, санитарных условий, спального места) и заражение болезнями. Государство не может не соглашаться с критикой, так как, даже захоти оно того, скрывать информацию о происходящем тюремном геноциде было бы невозможно по причине массовости явления. В то же время первый серьезный шаг по исправлению ситуации был сделан только 19 мая 2000 года, когда Дума приняла наконец в первом чтении закон, направленный на существенное сокращение тюремного населения. Хотя и Президент, и Правительство в целом поддержали предпринимаемые в этом направлении законодательные усилия, этот закон, даже при самом благоприятном раскладе, вряд ли вступит в силу раньше второй половины 2001 года.

Остались на бумаге заверения властей ввести "повсеместно по всем категориям уголовных дел институт суда присяжных", принять закон о защите прав потерпевших и свидетелей.

Пустым звуком оказалось и обязательство "сократить и, в конечном счете, исключить случаи жестокого обращения, а также гибели людей в вооруженных силах, не задействованных в вооруженных конфликтах". Как лгал своим избирателям Ельцин, подписывая в предвыборную кампанию 1996 года указ о переходе к профессиональной армии, так же лживыми были и обязательства высоких подписантов обещаний об искоренении "дедовщины и других негативных явлений" в ходе военной реформы и перехода к комплектованию армии на контрактной основе. Законопроект о гражданском контроле за армейской организацией, принять который тоже было обещано, за 4 года так и не был внесен в план работы парламента.

Прямо противоположной принятым обязательствам стала политика государства в отношении правозащитных неправительственных организаций, многим из которых было отказано в перерегистрации в 1999 году. При этом юридические санкции применялись к НКО в первую очередь в случае наличия в их уставах положений о защите прав человека, что прямо противоположно упоминаемой в Заключении ╧ 193 совместной программе Европейского Союза и Совета Европы по укреплению правозащитных механизмов.

V

Отклоняя обвинения в нарушении своих официальных обязательств, Москва заявляет обычно о рекомендательном характере выдвинутых СЕ правовых и политических предложений. Но это лукавство. Заключение ╧ 193 по заявке России, рассматриваемое с позиций международного права, имеет всю силу договора и вытекающих из него обязательств. Именно эти слова - договор, обязательства, механизмы контроля - являются здесь ключевыми.

Можно лишь сетовать, что эти механизмы не подкреплены мобильным и достаточным инструментарием реагирования, что о санкциях, как правило, лишь говорится, что права человека уступают на весах большой политики межгосударственным интересам.

Европейский суд медлителен, порою излишне сдержан. Оговорками, содержащимися в Конвенции, - об общественном спокойствии и государственной безопасности - затираются зачастую права личности, приносятся в жертву политкорректности и правовому консерватизму.

Поэтому во многом несовершенны и недостаточны требования, предъявленные Советом Европы. Если бы выше была вздернута планка, то и страна-исполнитель прыгнула бы, может быть, хоть немного усерднее.

А так: заявлено на половину, исполнено на осьмушку.

Лев Левинсон

Журнал "Индекс" | рубрика "Единое право"