Людмила Альперн

«Приручение» общественного контроля в местах принудительного содержания

Общественный контроль в местах принудительного содержания (МПС) существует в РФ без малого шесть лет, и через два года завершится деятельность многих наблюдателей правозащитного толка, которые пришли в комиссии в 2009 г.; закончится первый цикл из трех созывов, разрешенных наблюдателю ФЗ-76, или Законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

Закон, который с середины 1990-х годов продвигали правозащитники диссидентской закалки, в том числе Валерий Абрамкин и Валерий Борщев, был принят только в июне 2008 г., то есть даже в «демократический» период постсоветской власти он выглядел пугающе. Закон был принят либеральным президентом Медведевым в первый месяц его правления, хотя первоначальная трактовка законопроекта была существенно изменена.

Первоначальный проект закона предполагал создание оперативной группы наблюдателей из полусотни правозащитников, на которых возлагался общественный контроль за тысячей учреждений пенитенциарной системы, десятками тысяч ОВД и ИВС, входящих в состав МВД, и т.д. В принятом законе был внедрен региональный принцип – за каждым субъектом Российской Федерации закреплялась комиссия из «собственных» правозащитников, выдвигаемых независимыми НКО, в уставе которых упоминалась защита прав человека.

В этой инновации был бы смысл, если бы правозащитные НКО существовали в каждом или хотя бы в большинстве регионов страны, однако в РФ они сосредоточены главным образом в городах-миллионерах. В таких городах и были созданы эффективные ОНК, остальные формировались искусственно под руководством члена ОПРФ Марии Каннабих.

Первоначальный проект закона об общественном контроле предполагал формирование комиссии под эгидой Уполномоченного по правам человека в связи с общностью целей и вида деятельности. В принятом законе назначение наблюдателей и формирование комиссий было закреплено за ОПРФ.

ОПРФ трудно назвать независимой структурой, она создается государством для контроля над институтами гражданского общества и с этой задачей неплохо справляется. Если разворот государственной власти по отношению к обществу изменится, ОПРФ с легкостью подстроится под новые цели, что не может произойти с Уполномоченным по правам человека, чьи правозащитные цели сформулированы законом.

Такое смещение общественного контроля под надзор провластной структуры говорит о том, что он все еще вызывает опасение и недоверие власти, как и независимые НКО, и бизнес, и СМИ, и любые другие структуры, которые появляются без ее непосредственного участия.

На степень эффективности контроля влияют несколько факторов, среди них: наличие в регионе независимых НКО с опытом работы в МПС, фактор общественной палаты, изменение в ФЗ-76, госполитика по гражданскому обществу, влияние силовых структур.

Независимые НКО

Несмотря на то что вскоре завершается деятельность наиболее опытных и независимых наблюдателей в комиссиях разных регионов, таких как Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Краснодар, Екатеринбург, Коми, Пермь, Барнаул, Ростов и т.д. [ По разным оценкам, это группа от 50 до 100 человек. ], пока остаются надежды на то, что им на смену придут подготовленные и мотивированные люди. Все еще существуют программы обучения, школы и курсы, разработанные правозащитными НКО специально для этой цели, ежегодно проходят подготовку около сотни новых наблюдателей, ведется поиск заинтересованных кандидатов.

Обучение ведут и альтернативные структуры, такие как формальный «Совет ОНК». Хотя их программы внешне похожи на правозащитные, они беспомощны и направлены главным образом на выполнение так называемых «плановых визитов». Эти программы рассчитаны на авторитарного председателя, чьи преимущества подкреплены «типовым регламентом». Его задача – подавить инициативу других членов комиссии, независимых по букве и духу закона. Число членов ОНК, обучаемых по этим программам, заметно превышает число наблюдателей, прошедших правозащитную подготовку, и вербовка наблюдателей в отдаленных от центра регионах идет в основном через эту структуру.

Деструктивный фактор последнего времени, который может оказать влияние на участие правозащитных НКО в формировании комиссий, – стремление власти награждать наиболее крупные и значительные НКО званием «иностранный агент». Тенденция еще полностью не проявилась, неизвестно, какую часть правозащитного сектора она захватит, однако остается возможность большого захвата и в результате выведения наблюдателей, выдвинутых стигматизированными НКО, из состава комиссий.

Изменения ФЗ-76

Поправки к ФЗ-76, принятые на первом году второго созыва (декабрь 2011) позволили упрочить влияние силового блока в комиссиях третьего созыва. К их числу можно отнести две инновации – кодекс этики и увеличение комиссий до 40 человек.

Кодекс этики позволяет запустить процесс отзыва неугодных наблюдателей, а расширение комиссий уже привело к наплыву силовиков, их численному перевесу, необходимому для продвижения любых угодных власти кандидатур в качестве председателей.

Численный перевес создается несколькими механизмами: во-первых, в процессе формирования комиссий заложен фильтр, отсев, и теперь он работает даже в тех случаях, когда в комиссию нет конкурса. Во-вторых, количество независимых НКО ограничено в том числе условием ФЗ-76: законом предусмотрена только одна форма НКО – общественные организации со стажем работы не менее 5 лет, а число правозащитных НКО в нынешней России растет небыстро. Вместе с тем давно, чуть ли не с советских времен, у власти есть на подхвате удобные, «государственно-негосударственные» всероссийские общества с филиалами в каждом регионе: российский Красный Крест, Общество знаний, Общество глухих, Детский фонд, Фонд мира, Фонд милосердия и здоровья и многие другие, а также ветеранские военные НКО, боевые братства.

Роль ОПРФ

Все три созыва, осуществленные с 2008 г. после вступления в силу ФЗ-76, прошли не гладко. Уже в первом возникли недоразумения, в том числе связанные с требованием необязательных по закону рекомендаций от местных общественных палат, так как на них было возложено неформальное обсуждение кандидатур наблюдателей. Без таких рекомендаций Совет ОПРФ, обеспечивающий формирование комиссий, не принимал к рассмотрению документы кандидатов, несмотря на наличие собственного аппарата для проверки поданных документов. Такой подход вызвал несколько общественных скандалов, например скандал в связи с отклонением кандидатуры известного правозащитника Сергея Шимоволоса, баллотировавшегося в ОНК Нижнего Новгорода.

В первом созыве комиссии сформировались не во всех регионах, общее число наблюдателей не превышало 500 человек. Второй созыв был более массовым, но и более конфликтным, так как у власти появился неприятный опыт, связанный с результативными расследованиями нарушений в МПС, предпринятыми ОНК, в частности по делу Сергея Магнитского. Президент Медведев и здесь проявил чуткость, последовал ряд увольнений, кадровых перестановок в тюремной системе, судебных процессов, но со временем судебное разбирательство свернули. Московскую комиссию второго созыва пытался возглавить председатель силовой НКО «Офицеры России», но из-за численного преимущества правозащитной группы, ее консолидации, попытка не удалась, и комиссия раскололась. Процессы, приводившие к расколу комиссий, шли повсеместно, если комиссия изначально не попадала под контроль силовиков.

Все эти события проходили на фоне изменений в составе Совета ОПРФ, органа, ответственного за назначение наблюдателей и формирование комиссий.

Состав Совета менялся три раза с 2008 г. За это время он численно вырос с 17 до 25 членов [ С правом голоса. ], изменился качественно: опытные юристы и журналисты, представители независимых НКО, численно никогда не преобладавшие, но иногда составлявшие до половины от всего состава [ Как, например, Совет 2010 г. и даже 2012 г. ], в результате последней ротации сменились на силовиков. В новом Совете, который формировал комиссии и назначал дополнительных членов в 2014 г., фигурируют три члена « боевых братств» и ни одного журналиста или реального представителя третьего сектора.

Эта тенденция зеркально отражает изменения, происходящие в ОНК: представители силовых НКО и ассимилированные с ними члены составляют около двух третей в «больших» комиссиях: в Москве, Краснодаре, Екатеринбурге и т. д, а в ряде ОНК силовики возглавили комиссии.

Из 79 комиссий, сформированных на сентябрь 2014 г, более 20 комиссий возглавляют представители военизированных организаций: союза ветеранов Афганистана, офицеров запаса, ветеранов войны и вооруженных сил, братств «краповых беретов» и других боевых братств. Как минимум 15 председателей – выдвиженцы всероссийских Обществ мира, Красного Креста и тому подобное, и не более десятка ОНК еще возглавляют правозащитники.

В 2014 г. в ОПРФ был сформирован новый комитет по общественной безопасности и взаимодействию с ОНК, которую возглавил уже упомянутый глава организации «Офицеры России» Антон Цветков, он же – председатель Московской ОНК 3-го созыва. Комитет, кроме прочего, обязан обсуждать и согласовывать кандидатуры наблюдателей перед тем, как они будут утверждены Советом.

Первые кандидаты из объявленных 6 мая 2014 г. в набор и донабор 54 комиссий уже прошли через такое согласование. Дополнительный набор был результатом жесткой критики, который подвергли правозащитники действия Совета после подведения итогов 3-го созыва в октябре 2013 г.

В результате работы комитета, в состав которого кроме Цветкова входят представители других силовых НКО – «Союз генералов», «Профессиональный союз негосударственной сферы безопасности», а также прокремлевские структуры типа «Стопхам» – 20 кандидатов из разных регионов РФ, отвергнутые по неясным причинам, приняли решение подавать в суд на ОПРФ [ Подковерная борьба за права человека нейтрализация общественного контроля в России. ].

Есть свидетельства, что для обсуждения кандидатур в ОНК при комитете была создана рабочая группа, в которую входили правозащитники [ В том числе Андрей Бабушкин. ], однако их одобрения для многих независимых кандидатов оказалось недостаточно.

Рассмотрим в качестве примера результаты последнего формирования и набора дополнительных членов в 54 комиссии, объявленного ОПРФ 6 мая 2014 г. На сайте Общественной палаты нет информации о тех, кто подал заявление на вступление в ОНК, о тех, кто был принят или отвергнут, как это было в 2008 г., поэтому информацию приходится собирать по крохам из СМИ, от коллег и добывать ее аналитически.

Из 54 комиссий [ Республики Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Удмуртской, Хакасия, Чеченской, Чувашской; Алтайского, Забайкальского, Краснодарского, Пермского, Хабаровского краев; Амурской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Мурманской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Орловской, Пензенской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Тамбовской, Тверской, Томской, Тульской, Тюменской, Челябинской, Ульяновской областей; Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа. ] в 15 [ Дагестан, Мордовия, Забайкальский край, Владимирская, Воронежская, Кировская, Курская, Мурманская, Нижегородская, Орловская, Пензенская, Ростовская, Тамбовская, Челябинская области, Ямало-Ненецкий автономный округ. ] дополнительных членов не утвердили, в 28 [ Адыгея, Башкортостан, Коми, Мари Эл, Татарстан, Тыва, Хакассия, Чечня, Чувашия, Алтай, Краснодарский, Пермский, Беолгородская, Брянская, Ивановская, Иркутская, Костромская, Липецкая, Московская, Новосибирская, Омская, Самарская, Свердловская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская области. ] – утвердили и сформировали 10 [ Бурятия, Карелия, Удмуртия, Хабаровский, Амурский края, Курганская, Ленинградская, Оренбургская, Саратовская области, Ханты-Мансийский автономный округ. ] новых ОНК 3-го созыва, то есть изменился состав 38 комиссий.

В семь комиссий баллотировались правозащитные кандидаты, которые не получили мандатов, информация о них была получена из рассылки Ассоциации независимых наблюдателей.

• В четыре из этих семи комиссий (из группы «15» – Мордовия, Владимир, Воронеж, Челябинск) новых членов не ввели.
• В две из семи (из группы «28»  – Краснодар, Липецк) новых членов набрали, но не из правозащитников;
• В одну из семи (из группы «10» – Саратов) искомого кандидата не взяли.

Для ясности картины рассмотрим количество наблюдателей в этих ОНК.

1. Комиссии, в которые не ввели ни одного нового кандидата-правозащитника (9 из 28)

Общее число наблюдателей в этих комиссиях составляет: в Курске – 4; Орле – 6; Тамбове – 18; Ростове – 28; Мурманске – 27; Кирове – 20; Нижнем Новгороде – 38; Пензе – 12; Дагестане – 20; ЯНАО и Забайкальском крае – 0.

Баллотировались, но не прошли известные правозащитные кандидаты во Владимире при общем числе 17 человек; в Воронеже при общем числе 18 человек; в Мордовии при общем числе 14 человек; в Челябинске при общем числе 32 человека.

2. Комиссии, в которые дополнительно набрали силовиков (9 из 28 комиссий)

В Иваново набрали 2 новых члена, 1 из них – силовик, в Московской области из 7 новых – 2 силовика, в Тверской из 2 – 1, в Тульской оба новых члена – силовики, то же в Адыгее, в Ульяновске введен 1 человек и он силовик, в Тюмени из 2 новых членов 1 силовик, в Новосибирске все 6 новичков – силовики, а в Омске оба – силовики. В Краснодарском крае баллотировался известный мне кандидат, однако он не прошел, взяли 3 других. Не прошел известный мне кандидат и в Липецке, в состав комиссии ввели 1 нового члена, правда, он не силовик.

3. Вновь сформированные комиссии с набранными силовиками (6 из 10 комиссий)

В Удмуртии из 8 членов 2 силовика, в Оренбурге из 9 – 3, в Ханты-Мансийске из 5 – 3, в Амурской области из 8 – 6, в Хабаровске из 4 – 1. В Саратове из 16 членов 8 силовиков, причем известный мне кандидат баллотировался, но не прошел.

Пример показывает, что желающие не проходят даже в те комиссии, в которых не достигнут максимум по количественному составу. Идет постепенный, а где-то и форсированный процесс вытеснения независимых наблюдателей и замена их на подотчетных и послушных власти людей. Символом такой послушности являются «люди государевы» – военнослужащие и бюджетники.

В конце концов либеральный «медведевский» закон, как и другие инновации его президентского срока, будет доведен до абсурда или отменен. Тенденция огосударствления и милитаризации ОНК нарастает, и в недалеком будущем – возможно, уже в следующем созыве – может стать тотальной.