Журнал "Индекс/Досье на цензуру" 

Ольга Шепелева

Исполнение постановлений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) как деятельность государства

О. Шепелева – эксперт Фонда «Общественный вердикт».

Россия более чем 10 лет назад признала юрисдикцию ЕСПЧ, и за последние 5 лет этот орган вынес в отношении нашей страны более 700 постановлений, имеющих обязательный характер. Несмотря на это, российское научное, юридическое и правозащитное сообщество пока не сформулировало понятия того, что следует рассматривать в качестве исполнения постановлений ЕСПЧ.

В связи с этим участники проекта «Содействие неправительственных организаций и академического сообщества защите прав и свобод человека и гражданина посредством повышения эффективности исполнения решений Европейского суда по правам человека» попытались самостоятельно определить, в чем заключается содержание обязанности государства исполнять решения ЕСПЧ. Одновременно участники проекта дают определение того, какая деятельность НПО может считаться направленной на исполнение решений ЕСПЧ. Указанные определения предлагается использовать в рамках проекта.

 

* * *

Из документов Совета Европы следует, что исполнение постановлений ЕСПЧ на национальном уровне предполагает действия:

 

В рамках этого проекта мы рассматриваем деятельность по исполнению постановлений ЕСПЧ, которая связана с реализацией мер общего характера.

Специфика исполнения постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера обусловлена особенностями самих этих постановлений:

1) Постановления ЕСПЧ, за редким исключением, не содержат указаний ни на то, должно ли государство предпринимать меры общего характера, ни на то, какие меры должны быть приняты. Таким образом, планирование и определение мер общего характера, которые необходимо предпринять во исполнение постановления ЕСПЧ, относится к компетенции властей конкретной страны.

2) В своем постановлении ЕСПЧ рассматривает конкретную ситуацию, возникшую в связи с действиями или бездействием государства и его органов и должностных лиц, и оценивает эту ситуацию с точки зрения ее соответствия или несоответствия стандартам реализации и защиты прав и свобод, закрепленных в Конвенции. Признание некой ситуации нарушением означает, что все аналогичные ей ситуации также должны рассматриваться в качестве нарушения конвенционных прав и свобод. Государство обязано обеспечить реализацию конвенционных прав и свобод на своей территории. Следовательно, оно не должно допускать возникновения ситуаций, аналогичных тем, что уже были признаны нарушением, и устранять уже возникшие ситуации такого рода. Таким образом, оценивая некую ситуацию в качестве нарушения, ЕСПЧ ставит перед государствами негативно сформулированную цель – достижение нового уровня защиты прав и свобод за счет устранения выявленного вида нарушений. На достижение этой цели и должны быть направлены меры общего характера. Таким образом, исполнение постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера – это деятельность, нацеленная на повышение уровня защиты и реализации конвенционных прав и свобод путем устранения и профилактики нарушений, аналогичных тем, которые отметил ЕСПЧ в конкретном решении.

3) В каждом постановлении ЕСПЧ и оценивает конкретную ситуацию с точки зрения соответствия или несоответствия стандартам защиты и реализации прав и свобод, закрепленных в Конвенции. Ситуация нарушения, зафиксированная в конкретном постановлении ЕСПЧ, может быть как единичным явлением (следствием случайного сбоя государственно-правовой машины), так и свидетельством существования постоянных нарушений такого рода (из-за пробелов в законодательстве, практике управления и пр.). Очевидно, что меры общего характера требуются только в том случае, когда нарушение, зафиксированное в постановлении ЕСПЧ, не является единичным и случайным. В некоторых случаях текст постановления ЕСПЧ содержит информацию, на основании которой можно сделать вывод о том, является ли эта ситуация свидетельством существования других нарушений такого рода. Например, когда из описания ситуации видно, что нарушение права или свободы произошло из-за специфических положений национального законодательства или из-за пробелов в нем. Однако не во всех случаях из самого постановления ЕСПЧ можно сделать вывод о том, существуют ли системные проблемы с реализацией того или иного права или свободы. Таким образом, государство должно самостоятельно проанализировать проблему, зафиксированную в постановлении ЕСПЧ, и оценить, есть ли необходимость в принятии мер общего характера.

4) ЕСПЧ, являясь судебным органом, рассматривающим индивидуальные дела, не проводит общей оценки правовой системы страны и организации работы государственных институтов с точки зрения их способности обеспечить должный уровень реализации и защиты прав и свобод человека. То есть в постановлении ЕСПЧ лишь косвенно могут упоминаться факторы, которые влияют на воспроизводство определенного вида нарушений прав и свобод. Установление причин, приводящих к системным нарушениям, таким образом, становится одной из задач государства в рамках исполнения постановлений ЕСПЧ.

5) ЕСПЧ оценивает конкретную ситуацию не с точки зрения соблюдения или нарушения национальных законов, а с точки зрения практической реализации прав и свобод. По этой причине целью процесса исполнения постановлений ЕСПЧ становится устранение нарушений Конвенции на практике, а не только с формальной точки зрения.

6) Ориентация на практическое изменение ситуации с защитой и реализацией того или иного права или свободы также подразумевает, что процесс исполнения постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера не может ограничиваться принятием решений на высшем уровне государственного управления, а требует реализации этих решений в действиях должностных лиц и государственных органов на низовом уровне, где происходит непосредственный контакт с населением. По этой причине процесс исполнения постановлений ЕСПЧ подразумевает мониторинг реализации мер общего характера и их эффективности.

7) Необходимость добиться изменений на практике объясняет существование единственного конкретного требования органов Совета Европы к государству в связи с исполнением любого постановления ЕСПЧ. Этим обязательным действием является информирование должностных лиц государства (в первую очередь тех, кто обеспечивает правовое регулирование на национальном уровне) о содержании постановлений ЕСПЧ, вынесенных в отношении этого государства. Такое информирование должно создать условия для понимания должностными лицами разного уровня целей исполнения конкретных постановлений ЕСПЧ.

 

Исполнение постановлений ЕСПЧ является международно-правовой обязанностью государства. Из этого вытекает несколько характеристик процесса исполнения:

1) Международное право рассматривает государство как единого целостного субъекта. Именно этому субъекту и адресованы постановления ЕСПЧ. Однако любые обязанности государства реализуются посредством деятельности конкретных государственных органов и должностных лиц. Таким образом, исполнение постановлений ЕСПЧ предполагает деятельность государственных органов и должностных лиц.

2) В то время как представление интересов государства в ЕСПЧ скорее относится к действиям государства на международной арене, принятие мер общего характера в рамках исполнения постановлений ЕСПЧ – это деятельность внутри страны. Ее должны осуществлять не те органы и должностные лица, которые участвуют в международных отношениях, а те, которые отвечают за реализацию государственных полномочий внутри страны.

3) О существовании обязанности исполнять постановления ЕСПЧ в части мер общего характера осведомлена как минимум часть государственных органов и должностных лиц в силу того, что эти обязанности были приняты страной волевым решением. Следовательно, исполнение постановлений ЕСПЧ или отказ от их исполнения в части мер общего характера не может не быть волевым актом как минимум со стороны части государственного аппарата. Более того, поскольку целью исполнения постановления является достижение нового уровня соблюдения и реализации того или иного права или свободы, как минимум часть должностных лиц и государственных органов, участвуя в процессе исполнения постановления ЕСПЧ в части мер общего характера, должна быть проинформирована о цели этого процесса и стремиться к ее достижению.

4) На национальном уровне между различными государственными органами существует разграничение компетенции по сферам, за регулирование и управление которыми они отвечают, а также по функциям, которые они исполняют. Проблемы, позиционируемые в постановлениях ЕСПЧ, могут касаться сфер деятельности не одного, а нескольких органов власти. При этом задача исполнения различных постановлений ЕСПЧ может потребовать привлечения в каждом случае разных государственных органов, так как проблемы, затрагиваемые в этих постановлениях, различаются. Это означает, что процесс исполнения постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера включает в себя определение государственных органов, которые должны быть привлечены к процессу исполнения, распределение между ними ответственности за конкретные действия, направленные на исполнение постановления ЕСПЧ, а также координацию между различными органами. Все вышесказанное не исключает существования специализированного органа, отвечающего за исполнение постановлений ЕСПЧ, однако роль такого органа будет связана скорее с выработкой предложений по исполнению конкретных постановлений ЕСПЧ, координации усилий других государственных органов, контролем за реализацией одобренных мер общего характера и достигаемыми практическими результатами.

Исполнение постановлений ЕСПЧ (в том числе реализация мер общего характера) подлежит контролю со стороны такого органа Совета Европы, как Комитет министров. Контроль заключается в получении от государства и от иных субъектов (различных мониторинговых органов Совета Европы – ПАСЕ и др., национальных и международных НПО и пр.) информации о мерах, предпринятых для исполнения того или иного постановления ЕСПЧ, а также оценку их эффективности. Кроме того, Комитет министров и различные подразделения секретариата Совета Европы оказывают экспертную поддержку странам в процессе исполнения им. постановлений ЕСПЧ, давая рекомендации и обобщая опыт решения схожих проблем в разных странах Совета Европы. Таким образом, действия государства по исполнению конкретного постановления ЕСПЧ включают в себя диалог с Комитетом министров и секретариатом Совета Европы.

 

При том что исполнение постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера может отличаться большим разнообразием, обусловленным широким спектром проблем, рассматриваемых этим международным органом, можно выделить несколько функций, которые должны реализовать государственные органы и должностные лица конкретной страны в рамках этого процесса:

1) Установление необходимости принятия мер общего характера в связи с конкретным постановлением ЕСПЧ. Органы конкретного государства должны оценить, насколько велика вероятность повторения ситуации, охарактеризованнойв конкретном постановлении ЕСПЧ как нарушение прав и свобод, гарантированных Конвенцией, или же насколько такие ситуации являются распространенными.

2) Определение целей исполнения конкретного постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. Органы государства должны определить, какого уровня реализации конкретного права или свободы необходимо достичь внутри страны, в частности – какие типы действий органов власти должны быть исключены из практики, какие, наоборот внедрены.

3) Установление задач исполнения постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. Государственные органы должны определить, какие факторы и причины приводят к воспроизводству ситуаций, рассматриваемых ЕСПЧ как нарушение конвенционных прав и свобод, а также какие условия должны быть созданы, чтобы обеспечить новый стандарт реализации права или свободы.

4) Определение круга мер по достижению нового стандарта реализации права или свободы. Государственные органы должны разработать последовательность действий, выполнение которой должно привести к устранению причин нарушений и обеспечению нового стандарта реализации прав и свобод.

5) Определение ответственных и распределение между ними обязанностей по реализации конкретных мер. Исходя из спектра выявленных проблем и т.п.в предлагаемых действий по их устранению, государство должно определить, какие именно структуры должны участвовать в реализации принятой последовательности действий, распределить ответственность и обязанности между ними.

6) Реализация мер на высшем и низшем уровнях. Непосредственное выполнение спланированных мер в виде разработки и принятия нормативных актов, создания или упразднения институций и процедур, практика повседневных решений и пр.

7) Координация действий по принятию мер общего характера. Обмен информацией и согласование действий различных органов власти и должностных лиц разного уровня, вовлеченных в исполнение постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. Этот обмен и согласование может происходить в любых формах, включая обучение должностных лиц.

8) Мониторинг исполнения одобренных мер общего характера и их влияния на реализацию того или иного права или свободы. Государственные органы проверяют, все ли одобренные меры были приняты, реализуются ли одобренные решения на низовом уровне, а также оценивают, удалось ли достигнуть требуемого ЕСПЧ стандарта реализации и защиты того или иного права или свободы.

9) Коррекция мер общего характера. Этот шаг может требоваться, если изначально разработанные меры общего характера оказались не выполнимыми на практике или их выполнение не привело к достижению требуемого стандарта реализации права или свободы.

10) Диалог с Комитетом министров. Государственные органы обмениваются информацией с КМ и учитывают замечания и рекомендации, высказываемые этим органом.

Дополнительно необходимо отметить, что деятельность, связанную с исполнением конкретного постановления ЕСПЧ, вынесенного в отношении государства, следует отличать от деятельности, в целом направленной на обеспечение прав и свобод, перечисленных в Конвенции. Последняя также опирается на постановления ЕСПЧ, в которых истолковывается и раскрывается содержание конвенционных прав и свобод.

Отличия заключаются в том, что процесс исполнения фокусируется на конкретном постановлении ЕСПЧ (или группе однотипных постановлений), вынесенных в отношении данной страны, в то время как общая деятельность по реализации Конвенции использует весь массив решений, вне зависимости от того, в отношении какой страны они были вынесены.

Кроме того, в рамках процесса реализации Конвенции в целом значение имеют общие правила и принципы, сформулированные ЕСПЧ, а не виды нарушений прав и свобод, описанные в решениях, в то время как для исполнения конкретных постановлений ЕСПЧ значение также приобретают именно эти описания, а также оценки действий органов власти государства-ответчика, приведшие к возникновению таких ситуаций. 

 

Участие гражданских организаций в процессе исполнения постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера

Как уже отмечалось выше, исполнение постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера можно охарактеризовать как деятельность, направленную на устранение и недопущение ситуаций, которые ЕСПЧ признал не соответствующими стандартам Конвенции в конкретных решениях ЕСПЧ в отношении России.

Таким образом, участие НПО в процессе исполнения постановлений ЕСПЧ подразумевает деятельность, которая нацелена на устранение нарушений, выявленных в конкретном постановлении ЕСПЧ, и достижение конкретного стандарта реализации права или свободы, указанного в этом постановлении.

Эта деятельность будет отличаться от содействия исполнению Конвенции тем, что она направлена не на продвижение всех сразу или группы стандартов, закрепленных в Конвенции, а на реализацию конкретного стандарта (т.е. стандарта, привязанного к типу ситуации) того или иного права или свободы в специфических условиях страны. Таким образом, например, проведение для судей семинара по статье 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство) можно рассматривать как создание условий для реализации положений Конвенции в целом, а семинар, в рамках которого разъясняется, какие формы использования результатов ОРД в российском судебном процессе ЕСПЧ счел недопустимыми в постановлениях по делам в отношении России, направлен именно на исполнение тех постановлений ЕСПЧ по российским делам, в которых ставится вопрос допустимых методах ОРД.

Возможны ситуации, когда НПО самостоятельно, без учета постановлений ЕСПЧ, рассматривает как нарушение те же ситуации, которые считает нарушением ЕСПЧ, и позиционирует те же стандарты, о которых говорит ЕСПЧ в своих постановлениях. Такая деятельность будет способствовать решению тех задач, которые должны быть решены в рамках исполнения постановлений ЕСПЧ. Однако такую деятельность нельзя рассматривать как деятельность по исполнению конкретного постановления ЕСПЧ, так как НПО не преследует такой цели. Представляется, что цель реализации стандарта, означенного в конкретных постановлениях ЕСПЧ, должна быть тем или иным образом озвучена НПО: либо непосредственно (мы делаем то-то и то-то, чтобы устранить нарушения, которые указал ЕСПЧ), либо в аргументации, почему та проблема, с которой работает НПО, является нарушением прав и свобод человека (мы выступаем за изменение таких-то условий в СИЗО, потому что считаем, что такие-то условия – жестокое обращение, потому что ЕСПЧ в таком-то постановлении по России сказал, что это так).

Деятельность НПО по исполнению постановлений ЕСПЧ может включать в себя те же элементы, что и деятельность государства по исполнению, с поправкой на отсутствие у НПО властных полномочий. Таким образом, НПО могут:

1) Оценивать необходимость принятия мер общего характера в связи с конкретным постановлением ЕСПЧ. На основе имеющихся данных о законодательстве страны и правоприменительной практике НПО могут оценивать распространенность и вероятность повторения ситуации, охарактеризованной в конкретном постановлении ЕСПЧ как нарушение прав и свобод, гарантированных Конвенцией.

2) Определять цели исполнения конкретного постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. НПО могут давать оценку, какие типы действий органов власти должны быть исключены из практики, какого уровня реализации конкретного права или свободы необходимо достичь внутри страны.

3) Определение задач исполнения постановления ЕСПЧ в части мер общего характера. НПО могут дать заключение, какие факторы и причины приводят к воспроизводству ситуаций, рассматриваемых ЕСПЧ как нарушение конвенционных прав и свобод, а также какие условия должны быть созданы, чтобы обеспечить новый стандарт реализации права или свободы.

4) Определение круга мер по достижению нового стандарта реализации права или свободы. НПО могут рекомендовать и лоббировать конкретные шаги и решения, реализация которых может привести к устранению причин нарушений и обеспечению нового стандарта реализации прав и свобод.

5) Содействие реализации мер на высшем и низшем уровнях. НПО могут оказывать поддержку усилиям государственных органов по реализации спланированных мер по исполнению постановлений ЕСПЧ, стимулировать или принуждать государственные органы и должностных лиц к выполнению таких мер. Представляется, что роль НПО может быть особо значимой в поддержке и стимулировании деятельности должностных лиц и органов власти для устранения нарушений и внедрения новых стандартов на локальном уровне.

6) Содействие улучшению координации действий органов власти по принятию мер общего характера. НПО могут служить посредниками и организаторами обмена информацией по вопросам исполнения постановлений ЕСПЧ между различными органами власти и должностными лицами. В частности, они могут информировать должностных лиц о содержании и смысле конкретных постановлений ЕСПЧ, обучать их стандартам, позиционируемым в этих решениях и пр.

7) Мониторинг исполнения одобренных мер общего характера и их влияния на реализацию того или иного права или свободы. НПО могут оценивать полноту и ожидаемую эффективность мер, предлагаемых государством для выполнения постановлений ЕСПЧ, отслеживать степень воплощения на практике одобренных государством мер, а также давать оценку влияния принятых мер на степень реализации и защиты того или иного права или свободы.

8) Предложения по принятию дополнительных мер общего характера. Если НПО кажутся неудовлетворительными предлагаемые или реализованные меры общего характера, НПО может предложить набор дополнительных мер.

9) Участие в диалоге с Комитетом министров. НПО имеют право направить информацию, рекомендации и оценки по поводу исполнения конкретного постановления ЕСПЧ в Комитет министров. Эта информация может быть учтена Комитетом министров при формулировании адресованных государству рекомендаций по исполнению постановлений ЕСПЧ, а также при оценке плана по исполнению решений и отчетов об исполнении, направляемых в Комитет министров государством. Направление информации в Комитет министров также является одной из форм донесения своего видения задач исполнения до представителей государства. 

Постановления ЕСПЧ адресованы в первую очередь государству и именно на государственных структурах лежит вся полнота ответственности за реализацию всех шагов, необходимых для исполнения конкретного постановления. НПО не несут обязанность по реализации всех без исключения функций, связанных с исполнением постановлений ЕСПЧ, и могут не иметь целостной стратегии действий по исполнению этих решений. НПО могут реализовывать одну или несколько из многих функций, связанных с исполнением постановлений. Например, конкретная НПО может заниматься только лишь работой над рекомендациями по исполнению постановлений ЕСПЧ, в то время как другая может только стимулировать работу органов власти в конкретном регионе по повышению стандарта реализации того или иного права.

Эта ситуация, равно как и нехватка у одной организации ресурсов для реализации всех функций по исполнению постановлений ЕСПЧ, ставит перед сообществом НПО дополнительные задачи в этой сфере, а именно:

1) Выработку стратегии и (или) плана действий по исполнению того или иного постановления ЕСПЧ для группы НПО. Это подразумевает согласование целей, определение направлений работы и конкретных шагов, а также распределение ответственности между НПО.

2) Координацию усилий различных НПО, направленных на исполнение конкретных постановлений ЕСПЧ.  

Поскольку исполнение постановлений ЕСПЧ является обязательством государства, деятельность НПО, направленная на исполнение постановлений ЕСПЧ, так или иначе должна соотноситься с государственными усилиями в этой сфере. НПО могут:

1) Сотрудничать с конкретными государственными органами в решении конкретных задач по исполнению постановлений ЕСПЧ: совместно разрабатывать меры по исполнению, скоординированно вести мониторинг и пр.

2) Восполнять нехватку или отсутствие действий государственных органов в части исполнения постановлений ЕСПЧ: информировать должностных лиц, недостаточно осведомленных о постановлениях ЕСПЧ по официальным каналам, оценивать степень исполнения на местах и эффективность этого исполнения в случае отсутствия соответствующего мониторинга со стороны вышестоящих органов власти и пр.

3) Предлагать и продвигать меры и шаги, альтернативные тем, что приняты государством: давать свои собственные рекомендации по исполнению, давать дополнительную оценку эффективности исполнения и пр.

4) Оказывать воздействие на государственные органы с целью стимулировать их активность по исполнению постановлений ЕСПЧ: эта деятельность может быть направлена как на высшие, так и на локальные государственные структуры.