экология и права человека
Содержание и поиск
Последний выпуск
Предыдущий выпуск
|
Союз "За химическую Безопасность" экология и права человека |
Об издании Содержание и поиск Последний выпуск Предыдущий выпуск |
журнал Индекс
|
| Выпуск 736, 4 июня 2002 г. |
ЗАГРЯЗНИТЕЛЬ - ПЛАТИТ?
Оценка экологического ущерба как новое направление
региональной экологической политики
Доклад на конференции "Экономические механизмы сохранения живой
природы", проходившей 17-18 апреля в Нижнем Новгороде в рамках проекта
РОЛЛ "Реализация принципа "Загрязнитель платит" в охране живой
природы Нижегородской области".
До сих пор в управленческих структурах всех уровней распространено
мнение, что охрана природы - дело исключительно затратное и кроме убытков
ничего бюджету государства не приносит. Однако серьезный экономический
анализ и учет всех аспектов природоохранной деятельности в том числе и
экономических эффектов показывает, что это далеко не так. Все дело в
отсутствии необходимых знаний у соответствующих специалистов о методах
оценки экономических последствий неучета экологических факторов при
принятии управленческих решений и неразработанности правовых и
экономических механизмов, позволяющих на практике реализовывать принцип
"загрязнитель платит".
Перечень экономических методов и инструментов, позволяющих решать
экологические задачи на экономической основе довольно широк. Но в свете
происходящих изменений в законодательной области наиболее перспективным
и реализуемым станет направление, связанное со стоимостной оценкой
экологического ущерба или вреда, который причинен природной среде. В
ситуации, связанной с усилением федерального центра и централизации всех
механизмов управления и финансирования, оценка ущерба и его взыскание
позволит региональным властям самостоятельно влиять на деятельность
природопользователей, нарушающих законодательство в области охраны
окружающей среды и создавать значительные и независимые от федеральных
структур, финансовые источники, для ликвидации негативных последствий.
Основными документами, которые регламентируют процедуру оценки и
определения размера экологического ущерба можно считать Гражданский
кодекс Российской Федерации, устанавливающий общие принципы оценки убытков
и возмещения вреда и, начиная с 2002 года, новый ФЗ "Об охране окружающей
среды". Существующие инструктивные и методические документы федерального
уровня не всегда позволяют получать корректные оценки, так как не
учитывают региональные особенности. Кроме того, в данной сфере деятельности
существуют серьезные пробелы, которые легко заполнить нормативными
документами регионального уровня. Так, в ряде регионов разработаны и
успешно применяются различные правовые и нормативно-методические документы,
позволяющие в рамках действующего правового поля закрывать существующие
пробелы и использовать более точные оценочные процедуры и технологии,
дающие возможность получать стоимостные значения причиненного
экологического ущерба, адекватные затратам на ликвидацию негативных
последствий и иным убыткам, вызванных этими последствиями.
Одним из таких регионов является Москва и Московская область, где
проверку практикой, прошел механизм оценки, взыскания и компенсации
убытков, причиненных уничтожением и повреждением основных элементов биоты.
Для сохранения экологического потенциала Москвы были разработаны и
утверждены методические и законодательные документы, позволяющие решать
конкретные вопросы, связанные с оценкой и компенсацией ущерба, причиняемого
городу и области изъятием ценных лесных земель под дорожное и жилищное
строительство, уничтожением городских зеленых насаждений, повреждением
среды обитания объектов животного мира, захламлением, деградацией и
загрязнением земель.
К таким документам относятся: закон города Москвы "О защите зеленых
насаждений", методика оценки стоимости зеленых насаждений и оценки убытков,
вызываемых их уничтожением и повреждением на территории Москвы, методика
оценки ущерба, вызываемого повреждением местообитаний объектов животного
мира на территории Москвы, методика оценки убытков, вызываемых загрязнением,
захламлением и деградаций земель на территории Москвы, методические
рекомендации по экономической оценке экологического ущерба, причиняемого
строительством автомобильных дорог на территории Москвы и Московской области.
Применение перечисленных документов с 1999 года по настоящее время
показало, что муниципальные и региональные власти могут аккумулировать
значительные финансовые средства в местных бюджетах за счет
природопользователей, причиняющих вред природной среде и использовать их
на цели охраны природы. Так, например, действие закона г.Москвы "О защите
зеленых насаждений" и методики оценки и компенсации убытков, вызванных
повреждением и уничтожением зеленых насаждений на территории Москвы,
позволяет московским властям получать более 300 млн. рублей в год за
разрешенную вырубку деревьев и использовать эти средства на цели озеленения
города. Кроме того, почти на такую же сумму производится посадка зеленых
насаждений самими "застройщиками" или инвесторами, осуществляющими
разрешенную вырубку. Методика оценки ущерба от захламления, загрязнения и
деградации городских земель обеспечивает сбор компенсационных платежей за
указание нарушения в размере не менее 60-65 млн.рублей ежегодно.
Для того, чтобы пояснить, на каких принципах базируются данные
методики, ниже приводятся основные их положения.
Основные положения методики оценки ущерба, вызываемого уничтожением
городских зеленых насаждений
Основной посылкой для расчета размера ущерба, вызываемого уничтожением
и повреждением зелени на территории города является отнесение городских
зеленых насаждений к основным фондам, по аналогии с многолетними
насаждениями в сельском хозяйстве (садами). Это дает возможность в качестве
исходного оценочного показателя использовать показатель действительной
восстановительной стоимости определенных видов зеленых насаждений, который
определяется затратами на искусственное воспроизводство деревьев,
кустарников, газонов или естественных растительных сообществ, равноценных
или близких по своим параметрам к оцениваемым объектам. При этом в структуру
затрат помимо единовременных вложений, связанных непосредственно с посадкой,
включаются все текущие затраты по уходу за зелеными насаждениями на
протяжении периода их жизни. Это достигается применением приема
дисконтирования для приведения разновременных затрат к единому моменту
времени. Для перехода от показателей восстановительной стоимости наиболее
типичных объектов зеленого мира к показателям стоимости ущерба, возникающего
при уничтожении конкретных деревьев в конкретных районах города,
применяются поправочные коэффициенты, позволяющие учесть местоположение и
экологическую значимость зеленых насаждений, влияние загрязненности среды
на приживаемость и состояние растений, фактическую обеспеченность населения
зелеными насаждениями в различных административных округах города. Учет
других аспектов ценности, например возраста деревьев, их видового и
породного состава, происходит автоматически при исчислении базового
показателя восстановительной стоимости.
Методика оценки ущерба от уничтожения среды обитания объектов
животного мира на территории Москвы
Методика, применяемая в Москве, является частным случаем общих
методических подходов, которые можно использовать для оценки ущерба от
уничтожения среды обитания объектов животного мира. При оценке ущерба,
вызываемого уничтожением среды обитания объектов животного мира нужно
ориентироваться на принципы определения размера убытков, установленные
Гражданским кодексом Российской Федерации. В связи с тем, что основным
видом применения данной методики являются не столько единичные случаи
уничтожения животных, сколько случаи уничтожения их местообитаний, оценка
должна производиться в расчете на единицу площади, что равнозначно оценке
земельных участков, занятых определенным типом угодий с известной
численностью тех или иных видов или групп видов животных. А это значит,
что, как и в предыдущих случаях, речь идет об оценке объектов недвижимости
(земельных участков), выполняющих специфические функции, через оценку
естественной продуктивности определенной территории, выражаемой в
численности объектов животного мира.
Согласно общим принципам оценки экологического ущерба убытки субъектов
права на данные земельные участки должны складываться из реального ущерба
или стоимости объектов животного мира, обитающих на данных территориях, и
упущенной выгоды, рассчитываемой по величине недополученного дохода. Наличие
двух составных частей формулы предполагает классификацию объектов животного
мира по отношению к их хозяйственному использованию.
Для объектов, вовлеченных в хозяйственный оборот, размер убытков
целесообразно считать по формуле: стоимость объекта животного мира (рыночная
или восстановительная) + стоимость упущенной выгоды от неполучения
потенциального дохода в результате эксплуатации популяции, обитающей на
оцениваемой территории (капитализированная стоимость разрешенного к добыче
годового прироста эксплуатируемой популяции).
Для объектов животного мира, не вовлеченных в хозяйственный оборот,
используется усеченная формула расчета реального ущерба, без учета
упущенной выгоды, которая в данном случае отсутствует.
Для объектов животного мира, являющихся редкими и исчезающими тоже
возможно применение полной формулы. При этом в качестве базовых стоимостных
показателей целесообразно использовать рыночные цены, складывающиеся на
рынке торговли зоологическими объектами, а в случае отсутствия таковых
показатели стоимости, рассчитанные на основании затрат по искусственному
разведению редких и исчезающих видов животных.
В качестве базовых показателей также допустимо использование
установленных такс, в случае, если их порядок совпадает с реальными
рыночными ценами на объекты животного мира или получаемую от них продукцию.
Однако применение такс для расчета реального ущерба не слишком желательно
в силу субъективности показателей таксовой стоимости объектов животного
мира и отсутствия какой бы то ни было методологии при их изначальном
установлении.
Трансформация данной методологии для условий Москвы означает, что на
территории города устанавливаются определенные типы местообитаний наиболее
характерных представителей городской фауны. Далее для каждого типа
местообитаний определяется наиболее вероятная численность основных групп
видов животных в различных районах города и дается их суммарная стоимостная
оценка в расчете на единицу площади. При частичном или полном разрушении
местообитаний определенного типа размер ущерба определяется как разность
между стоимостью исходного местообитания и того местообитания, которое
образовалось после негативного воздействия, согласно степени снижения
стоимости данного местообитания. В Москве выделены 8 типов местообитаний
и утверждена их стоимостная оценка в минимальных размерах оплаты труда
(МРОТ) в расчете на га и на 1м2.
Стоимость основных категорий местообитаний животных на территории
Москвы МРОТ
Категория местообитания Стоимость
Гектар Кв. метр
1 Леса, включая поляны 1500 0,15
2 Луга, в том числе заросшие древесной
и (или) кустарниковой растительностью 1800 0,18
3 Болота 2000 0,2
4 Озелененные территории в парках, садах,
скверах, на бульварах, кладбищах и др.:
а) с древесной и (или) кустарниковой 1200 0,12
растительностью
б) без древесной и (или) кустарниковой 1000 0,1
растительности
5 Застроенные территории (зеленые насаждения
жилых районов и административно-хозяйственных
комплексов - внутри дворов, на территории
лечебных учреждений, промышленных, складских
и других объектов):
а) с древесной и (или) кустарниковой 1000 0,1
растительностью
б) без древесной и (или) кустарниковой 500 0,05
растительности
6 Уличное озеленение с травянистой и (или)
кустарниковой, и (или) древесной
растительностью, в том числе вдоль магистралей 1000 0,1
7 Пустыри (зарастающие пустоши, заброшенные
сельскохозяйственные участки и др.) 400 0,04
8 Сельхозугодья (пашни, огороды) 300 0,03
Основные положения Методики исчисления размера ущерба, вызываемого
захламлением, загрязнением и деградацией земель
Оценка ущерба от загрязнения, захламления и деградации почв особенно
важна для городских условий, где эти виды нарушений природоохранного
законодательства являются основными. Исчисление размера ущерба в
стоимостном измерении от перечисленных видов нарушений также проводится
на основании принципов возмещения убытков, изложенных в Гражданском
кодексе и Законе "Об охране окружающей среды", то есть с применением
показателей, определенных доходным и затратным методами. В частности, при
загрязнении и деградации земли ущерб рассчитывается в размере затрат
по очистке или замене загрязненного грунта, включая стоимость приобретения
нового растительного грунта, а также затрат по удалению и утилизации
(размещению) загрязненного слоя почвы. При оценке ущерба от захламления
земель к затратам на удаление мусора, которые представляют собой реальный
ущерб, добавляются потери города от неэффективного использования территории
в размере упущенной выгоды. Последняя может рассчитываться по ставкам
платы за аренду земельных участков или ставкам земельного налога,
установленным для оцениваемой территории.
О.Е.Медведева, Институт проблем управления новой экономикой
Государственного университета управления Отделения экономики РАН
"Эко-бюллетень ИнЭкА", No 4-5 (апрель-май) 2002 г.
ineca@ineca.ru