экология и права человека
Содержание и поиск
Последний выпуск
Предыдущий выпуск
|
Союз "За химическую Безопасность" экология и права человека |
Об издании Содержание и поиск Последний выпуск Предыдущий выпуск |
журнал Индекс
|
| Выпуск 657, 16 марта 2002 |
Государство или право
МЕДИЦИНА, ЭКОЛОГИЯ, ПРАВО
Сравнительный анализ административного и правового путей
решения проблем массовых заболеваний населения в связи с
техногенным загрязнением среды обитания.
Фитин А.Ф., Кляцкий Ю.Ю., Морозова Н.В.
Объединение Экомедюрис, г. Москва.
ЗАО Научный Центр Экологической Токсикологии, г.Москва.
Под медико-экологическими проблемами имеется в виду заболеваемость
граждан в связи с техногенным загрязнением среды обитания. Рассмотрим
основные характеристики и критерии решения медико-экологических проблем,
как административным, так и правовым путём.
1. Финансовые источники, участники и объёмы решения медико-экологических
проблем.
При административном решении медико-экологических проблем основными
финансовыми источниками являются налоги граждан и платежи или штрафы
предприятий соответственно за планируемое или несанкционированное
загрязнение воды, воздуха и почвы. Ограниченность этих источников
предопределяет неполноту исследования качества среды обитания
многочисленными службами и ведомствами, основные из которых представлены
подразделениями санитарно-эпидемиологической службы, комитетов по охране
окружающей среды и роскомгидромета. Перечисленные службы имеют возможность
осуществлять лишь фрагментарный и поверхностный мониторинг качества среды
обитания. Из нескольких тысяч токсичных веществ, перечисленных в СанПиН
(санитарных правилах и нормах), службы контролируют не более нескольких
десятков токсичных веществ, причём не самых вредных для здоровья граждан.
Выбор контролируемых перечней токсичных веществ осуществляется на основе
доступности и дешевизны методов детекции, но не на основании приоритетности
того или иного загрязнителя по его влиянию на здоровье граждан. При этом
следует отметить, что перечисленные службы, в очень значительной мере,
дублируют друг друга по перечням контролируемых в объектах окружающей среды
токсикантов. Фрагментарной получаемая информация является и по времени
суток. Большая часть контролирующих качество среды организаций производит
отбор проб объектов окружающей среды в первой половине дня, что бы успеть
до конца рабочего дня, устаревшими и неоперативными методами "мокрой
химии" определить небольшой перечень токсичных веществ. Многие руководители
предприятий, зная о времени работы контролирующих служб, уже давно
приспособили технологические циклы к временному накоплению отходов
производства на период отбора проб контролёрами и к их залповым выбросам
после того, как контролёры заканчивают свою работу. Что касается частоты
точек отбора проб воздуха на той или иной территории, то в густонаселённом
промышленном городе у контролирующих качество среды организаций нет
практически никаких шансов определить по ним источники патогенов.
Таким образом, осуществляя очень фрагментарный мониторинг качества
среды обитания, санитарно-эпидемиологическая служба тем самым практически
исключила свою деятельность из правового поля, поскольку Закон требует при
установлении причин заболеваний граждан исследовать ситуацию в полном
объёме. Технология санитарно-гигиенического мониторинга и адаптированная
концепция рисков, используемые центрами государственного
санитарно-эпидемиологического надзора, как будто нарочно придуманы для
того, что бы ни в коем случае не установить причинную связь массовых
заболеваний граждан с воздействием конкретных патогенов и действием
конкретных патогенных источников. Делая в своей деятельности явный уклон
на исследование социальных факторов в ущерб патогенным факторам химической
и физической природы, служба санитарно-эпидемиологического надзора (ССЭН)
полностью исключила для себя возможность устанавливать причины массовых
заболеваний населения, которые вызваны патогенными факторами химической и
физической природы.
Служба санитарно-эпидемиологического надзора, взяв на себя однажды
функцию установления причин заболеваний химической и физической природы
со временем практически полностью её утратила, оставив, однако (совершенно
незаконно) за собой эксклюзивное право её выполнения. Незаконность
присвоения этой функции ССЭН заключается в том, что любой лечащий врач не
только имеет право, но и обязан выставлять пациенту полноценный диагноз, в
состав которого входит этиология. Да, лечащий врач не знает, что помочь ему
в этом должен был врач санитарный, который, увы, самоустранился от
выполнения этой функции.
Незаконность присвоения этой функции ССЭН заключается и в том, что при
необходимости установления причины заболевания, согласно ГПК (гражданского
процессуального кодекса) суд "для разъяснения возникающих при рассмотрении
дела вопросов, требующих специальных познаний в области науки, искусства,
техники или ремесла, назначает эксперта". То есть закон не оговаривает, что
экспертом в случае необходимости установления причины заболевания химической
или физической этиологии суд должен назначать именно санитарного врача.
Более того, по целому ряду объективных причин санитарный врач не может
выступать в качестве эксперта по проблеме установления причин заболеваний
населения. Дело всё в том, что с целью защиты своего эксклюзивного права по
установлению этиологии заболевания, ССЭН регламентирует эту область
деятельности использованием только тех методов, которыми она владеет сама.
При этом из четырёх существующих методов установления причин заболеваний
вызванных факторами химической или физической природы (электромагнитные
излучения, шум, вибрация), ССЭН едва едва владеет только одним -
классическим методом эпидемиологии. При этом следует отметить, что и этим
единственным методом ССЭН владеет очень поверхностно - без применения
современных, компьютеризированных геоинформационных медико-экологических
систем.
Одним из обязательных требований применения классической
эпидемиологической методологии является полнота и качество измерений
патогенных факторов. Поскольку ССЭН обеспечить ни того, ни другого не в
состоянии, то чаще всего эта методология в её исполнении не срабатывает.
Что касается трёх остальных методов установления причин массовых
заболеваний населения - клинико-эпидемиологического, токсико-клинического
и токсико-пато-генетического, то ССЭН ими просто не владеет, а возможно
даже и не знает о их существовании. Причём два последних метода эффективно
работают только на основе современных компьютеризированных баз данных по
токсикологии и экологии нескольких сотен тысяч токсичных веществ и их
смесей и нескольких десятков патогенных факторов физической природы.
Темпы, которыми ССЭН составляет регистр потенциально опасных химических
веществ позволят ей достичь полного перечня патогенов, известных в мире,
только через несколько тысячелетий. Мировой опыт в этой области для ССЭН,
увы, не является примером.
Что касается экологической милиции и многочисленных представителей
МЧС, то они осуществляют экологический контроль, будучи вооружёнными,
только своими органами чувств. Ещё большая часть "экологов", вооружившись
пером и бумагой, составляет тома ПДВ и тома ПДС, пишут акты о вывозе
отходов, выдают лицензии или проводит "бумажный" экологический аудит.
Результаты этих дешёвых по затратам технологий, как правило, совершенно
недостоверны, безрезультатны и бессмысленны. Если в период великой
депрессии и великой безработицы Соединённые Штаты Америки занимали
освободившееся население на строительстве дорог, то Россия, для ликвидации
безработицы пошла другим путём - она решила все освобождающиеся трудовые
ресурсы (возникшие, в том числе и при сокращении армии) использовать на
ниве экологии. Однако вооружить эти многочисленные отряды "экологов"
сколь-нибудь современным инструментарием забыли. Итогом подобного подхода
к решению проблем экологии явилось глобальное загрязнение информационной
среды. Отделить зёрна от плевел в громадном объёме бумажной продукции
подобной экологической деятельности практически невозможно.
Ограниченные объёмы налоговых сборов, а также объёмы государственных
и муниципальных источников финансирования медицины исключают, как
полноценную диагностику, так и полноценное лечение заболеваний граждан.
Количество выявленных заболеваний граждан на основе их пассивной
обращаемости в лечебно-профилактические учреждения или на основе неглубокой
и формальной диспансеризации составляет не более 10-30% заболеваний,
которые возможно выявить на основе полноценного, инструментального,
клинико-лабораторного обследования граждан в условиях клиники. Однако,
гражданин, поступивший в клинику с жалобами на состояние своего здоровья,
в связи с загрязнением среды обитания может быть в лучшем случае обследован
на сумму в полтора МЭС (медико-экономических стандарта) в рамках системы
обязательного медицинского страхования (ОМС), составляющей не более 3 тысяч
рублей. Диагностика на эту сумму не позволит выявить и десятой доли
симптомов и отклонений от нормы лабораторных показателей.
Получая фрагментарную информацию, как о качестве среды обитания, так и
о заболеваемости граждан, и зная, о её неполноценности, как "экологи", так
и "медики" не заинтересованы обмениваться этой информацией для постановки
полноценных диагнозов включающих этиологию и для выяснения причин массовых
заболеваний населения. Большая часть информации получаемой "экологами"
совершенно не востребована и практически никак не используется при принятии
управленческих решений ни по отношению к пострадавшему в результате
экологического правонарушения гражданину, ни по отношению к источнику
патогенных факторов, ни по отношению к загрязнённой территории. В свою
очередь, в связи с отсутствием полноценных доказательств вреда наносимого
окружающей среде и здоровью граждан, территориальные администрации не имеют
возможности спланировать сколь-нибудь обоснованное вложение средств в
реальное решение приоритетных экологических проблем.
Совсем иная ситуация складывается при правовом решении
медико-экологических проблем. Согласно действующему законодательству вред,
нанесённый окружающей среде и здоровью граждан в результате экологического
правонарушения должен быть возмещён причинителем вреда в полном объёме. Как
в морально-этическом, так и в экономическом плане, полноценный объём
диагностики, лечения и реабилитации пострадавшего в результате незаконного
загрязнения среды обитания должен быть гарантирован, в том числе и
сверхдоходами предприятий и ведомств, интенсивно загрязняющих среду обитания
за счёт экономии на очистке техногенных выбросов.
Только в рамках правового решения медико-экологических проблем,
возникших в результате экологического правонарушения возможно полноценное
исследование качества среды обитания, глубокое исследование источников
патогенных факторов, постановка модельных (следственных) экспериментов по
установлению характеристик пропущенного экспертами по тем или иным причинам
экологического правонарушения и специализированное, глубокое,
инструментальное, клинико-лабораторное обследование пострадавших граждан.
В зависимости от схемы, природы и глубины интоксикации стоимость адекватного
обследования пострадавшего в обстоятельствах экологического правонарушения,
может находиться в диапзоне от 10 до 50 тысяч рублей. В стоимость подобного
полноценного обследования, входит, в том числе, и оплата
высокотехнологических, компьютеризированных методов установления причинной
связи массового заболевания с воздействием конкретных патогенных факторов,
и действием конкретных источников (методы классической эпидемиологии на
основании компьютеризированных геоинформационных медицинских и экологических
систем, методы клинической эпидемиологии с привлечением методов
корреляционного и регрессионного анализа, методы токсико-клинического и
токсико-патогенетического анализа на основании компьютеризированных баз
данных по токсикологии и экологии нескольких сотен тысяч токсичных веществ
и их смесей). Проведение такого полноценного обследования диктуется, в
том числе и необходимостью установления размеров нанесённого вреда здоровью
граждан, а также и необходимостью определения виновника загрязнения среды
обитания, и степени его вины. Таким образом, в рамках правового пути решения
медико-экологических проблем шанс заработать имеет не чиновник и не
маргинал, а профессионал - эколог, врач, учёный - вооружённые подходящим
инструментарием и выступающие в качестве экспертов.
2. Движущие силы или побуждения решения медико-экологических проблем.
Движущей силой административного решения медико-экологических проблем
является чиновник, который редко бывает заинтересован в реальном их решении.
Чиновнику важно только то, что он получит в результате процесса по решению
медико-экологических проблем. Поэтому, средства, выделяемые на экологию и
медицину, распределяются не на основе гласного конкурса, как этого требует
Закон, и направляются, как правило, не на решение приоритетных для граждан
проблем, а на бесконечный процесс решения, как правило, малозначимых и
неприоритетных проблем, где чиновник может "заработать".
Движущей силой правового решения медико-экологических проблем является
доведённый до отчаяния гражданин, который не может и не желает жить в
условиях запредельного загрязнения среды обитания и который не намерен
дальше страдать от этого загрязнения, и не намерен наблюдать страдания
своих детей.
3. Механизмы решения медико-экологических проблем.
Механизмы административного решения медико-экологических проблем
прописываются в правилах и методических указаниях, принимаемых чиновниками
"под себя", под бесконтрольное "освоение" средств.
Механизмы правового решения медико-экологических проблем прописаны в
Конституции, Кодексах и Законах. При всём несовершенстве отечественного
законодательства существует достаточно высокая вероятность эффективной
судебной защиты гражданином своих нарушенных прав, как на благоприятную
среду обитания, так и на здоровье и жизнь.
4. Типы компенсаций в процессе решения медико-экологических проблем.
Компенсации вреда здоровью могут носить как прямой, так и косвенный
характер относительно самого пострадавшего. К прямым компенсациям
относятся выплаты непосредственно пострадавшему гражданину (компенсация
морального вреда, вреда здоровью, компенсация стоимости загрязнённого
жилища и т.д.), в то время как к косвенным относятся как выплаты
организациям, осуществляющим мероприятия по обеспечению охраны здоровья
граждан (диагностика, лечение, реабилитация, профилактика - очистка
загрязнённой территории и т.д), так и расходы виновников загрязнения среды
обитания по приведению источников патогенов и загрязнённой территории или
загрязнённого жилища в нормативное состояние. Косвенные расходы могут быть
истребованы с причинителя вреда здоровью граждан через суд организациями,
понёсшими расходы, как в связи с ликвидацией последствий сверхнормативного
загрязнения среды обитания, так и в связи с предотвращением негативных
последствий экологического правонарушения. Исключением из этого пути
получения косвенных компенсаций является оплата причинителем вреда расходов
по экспертизе назначаемой судом и имеющей целью полное, всестороннее и
объективное выяснение всех обстоятельств дела. При правовом решении
медико-экологических проблем значимые компенсации вреда здоровью, в
том числе и морального вреда, получает непосредственно пострадавший
гражданин.
В условиях же административного решения медико-экологических проблем,
как правило, превалируют косвенные компенсации. Чиновник может
"заработать" только на косвенных компенсациях, организуя освоение средств
в рамках аварийного объёма работ, который чаще всего не поддаётся учёту.
Именно поэтому МЧС в нашей стране постепенно становится министерством
министерств. При этом больше всего средств, выделенных на ликвидацию
последствий экологического правонарушения, часто осваивает сам причинитель
вреда.
5. Конкуренция административного и правового путей решения
медико-экологических проблем.
Чиновник, понимая, что он ничего не сможет "заработать" в рамках
правового решения медико-экологических проблем старается на всех ветвях
и этажах власти навязать пострадавшим гражданам административный путь
решения и предотвратить тем самым правовой путь решения медико-экологических
проблем. Приёмов для подталкивания ситуации к административному решению
множество. Всё начинается на уровне законотворчества. Правовая ситуация
по крайней мере в области экологии и здравоохранения приближается в
настоящее время к ситуации 1936 года, когда в качестве самых прогрессивных
законов начинают выступать Конституция и Гражданский Кодекс. Федеральные
законы, регулирующие защиту окружающей среды и защиту здоровья граждан,
принимаемые на основе высших правовых актов, по отношению к последним,
носят скорее ограничительный, чем разрешительный и детализирующий характер
в отношении прав граждан, как на благоприятную среду обитания, так и на
здоровье и жизнь. Особенно в последних законах по экологии и по
здравоохранению присутствует только дух закона в виде рамочных статей,
практически полностью лишённых буквы закона, которой только и может
руководствоваться судебная власть. Достаточно отметить, что в проекте
закона о здравоохранении нет ни определения здоровья, ни определения
вреда здоровья, ни сколь-нибудь даже рамочной расшифровки возможных типов
компенсаций вреда здоровью. В уже действующем с 2002 года новом законе по
экологии также отсутствует даже рамочная расшифровка типов компенсаций
вреда здоровью в обстоятельствах экологического правонарушения. Приведённые
примеры касаются пассивного метода использования законодательства для
предотвращения правового пути решения медико-экологических проблем.
Однако вершиной достижений государства по навязыванию гражданам
административного пути решения медико-экологических проблем в ущерб
правовому пути их решения является активное использование для достижения
этой цели... законодательства! Объясним этот механизм на примере
законодательства, касающегося граждан, пострадавших в результате
Чернобыльской аварии. Чиновники, осознавая, что виновнику аварии и
причинителю вреда (бедному Государству в лице ещё более бедного Минатома)
будет очень накладно возмещать в полном объёме нанесённый гражданам вред,
пролоббировали принятие Закона "О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Теперь
льготы и компенсации пострадавшим гражданам выплачивает не Государство и
не Минатом, а сами граждане, то есть мы с вами. Льготы пострадавшим
включают, в том числе и освобождение от налогов. А компенсации
выплачиваются из ограниченных источников административного решения
медико-экологических проблем, то есть из бюджета, то есть из наших с Вами
налогов. Ни о какой сколь-нибудь полной компенсации нанесённого вреда
здоровью граждан в рамках бюджетного финансирования речь не идёт. Мы
уверены, что ни в одной другой стране мира такой противоправный
законодательный акт не имел никаких шансов даже появиться на свет, не
говоря уже о возможности его введения в действие.
Прокуратура даже в явных случаях экологического правонарушения не
спешит воспользоваться своим правом и возбуждать дела по восстановлению
нарушенных прав граждан.
Судебная система, перегруженная уголовными и бытовыми процессами,
старается изо всех сил не "вешать" на себя рассмотрение, как правило,
плохо подготовленных следствием и адвокатурой процессов по решению
медико-экологических проблем. Способов отбить у гражданина желание в
судебном порядке восстановить свои нарушенные права на благоприятную
среду обитания, на здоровье и жизнь у судебной ветви власти вполне
достаточно. Кроме того, у этой ветви власти нет позитивной
правоприменительной практики ни в области защиты прав граждан на
благоприятную среду обитания, ни в области защиты их прав на
здоровье и жизнь в обстоятельствах экологического правонарушения.
Фонды обязательного медицинского страхования (ОМС) не спешат вернуть
себе через суд средства от причинителя вреда, затраченные
лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ) на лечение пострадавшего в
результате экологического правонарушения. Центры государственного
санитарно-эпидемиологического надзора и комитеты по охране окружающей
среды также не стремятся в правовом порядке прекратить действие патогенных
источников, наносящих вред окружающей среде и здоровью граждан или
принудить причинителя вреда к очистке загрязнённой им территории.
Органы исполнительной власти ответственные за доказательную базу очень
неохотно, а главное совершенно неполноценно выполняют свои функции как по
контролю качества среды обитания и здоровья граждан (см. выше), так и по
предоставлению гражданам информации о качестве среды обитания, о здоровье
и заболеваемости граждан. Этими действиями чиновники склоняют гражданина
дожидаться бессмысленного и безрезультатного административного процесса
бесконечного и вялотекущего "решения" медико-экологических проблем и даже
не мечтать о возможности правового пути защиты своих нарушенных прав на
благоприятную среду обитания, на здоровье и жизнь.
6. Заключение.
По целому ряду социально-экономических показателей Россия в настоящее
время находится в опасной близости от очередного социального перелома.
Единственный шанс для общества, пройти опасную для всех нас точку социальной
бифуркации - заставить работать правовой механизм решения социальных
проблем во множестве возникающих в связи с переходом страны к рыночной
экономике и активизацией конкурентных отношений. Одно из самых значимых и
явных противоречий реализуется в связи с промышленным загрязнением среды
обитания. Хозяин предприятия заинтересованный в снижении себестоимости
продукции в жёстких условиях конкурентной борьбы как внешние, так и
внутренние рынки сбыта, всемерно экономит на очистке промышленных выбросов,
загрязняя общую для всех нас среду обитания. Что касается граждан, то
качество среды их обитания и уровень их здоровья обретают для них
всё большие жизненные приоритеты. Приемлемого административного разрешения
противоречия между интересами граждан и интересами хозяев предприятий не
существует. Правовое решение этих проблем должно сопровождаться круциальным
усмирением и ограничением командно-бюрократического аппарата.
Источник: ecotox@online.ru, 15 марта 2002 г.