экология и права человека
Содержание и поиск
Последний выпуск
Предыдущий выпуск
|
Союз "За химическую Безопасность" экология и права человека |
Об издании Содержание и поиск Последний выпуск Предыдущий выпуск |
журнал Индекс
|
| Выпуск 409, 25 июня 2001 |
Право на экологические оценки
РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРИРОДООХРАННЫХ СТРУКТУР
В ВИДЕНИИ ЭКОАКТИВИСТОВ
Статья о реструктуризации государственных природоохранных структур
написана по материалам социологического исследования, проведенного в
январе 2001 году в городах Сокол, Вологда и Москва.
Исследование проводилось в рамках Российско-Финского проекта Центра независимых
социологических исследований (ЦНСИ) и Университета Йонсу. Проект
называется "Предварительные условия экологической модернизации в
российских городах с градообразующими предприятиями". В ходе
исследования было взято 6 полуструктурированных интервью у лидеров
экоНПО: в г.Сокол Вологодской области - "Спасение малых рек,
родников, отделение СоЭС"; в г.Вологда - "Комитет экологии бассейна
реки Сухоны, отделение СоЭС"; в Москве - Центральный комитет СоЭС,
Российское отделение "Гринпис", Российское отделение Всемирного Союза
Охраны Природы (IUCN) и Российское отделение Всемирного Фонда Охраны
Природы (WWF), так как эти лидеры в своей работе постоянно
взаимодействуют с природоохранными государственными структурами на
федеральном, региональном и местном уровнях. Лидеры этих экоНПО
активно участвуют в публичной дискуссии, проходящей после указа
президента России о ликвидации Госкомэкологии и Лесной службы, и
организации референдума за отмену этого указа.
Весь период экономических реформ в России, начавшийся в 1991 году,
характеризуется периодическим реформированием государственных
природоохранных структур. Общая тенденция этого реформирования состоит
в постепенном снижении статуса природоохранных ведомств, уменьшении их
прав, сокращении бюджета на их содержание и, наконец, передаче их
функций Министерству природных ресурсов Российской Федерации (РФ).
Кроме того, происходит разрушение привычной иерархии власти в этой
области и передача многих функций на региональный уровень. Это
сказывается, в том числе, и на взаимодействии экологических
неправительственных организаций (экоНПО) и государственных органов.
Рассмотрим более подробно, как идет процесс реформирования
природоохранных структур на всех уровнях.
С 1993 по 1996 годы специально уполномоченным органом по охране
окружающей среды было Министерство охраны окружающей среды и природных
ресурсов РФ. В 1997 году на его месте был образован Государственный
комитет РФ по охране окружающей среды или Госкомэкология, а на базе
Комитета РФ по геологии и использованию недр и Комитета РФ по водному
хозяйству образовалось Министерство природных ресурсов РФ. Таким
образом, Госкомэкология стала органом исполнительной власти,
осуществляющим межотраслевую координацию и регулирование в сфере
охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности,
сохранения биологического разнообразия, осуществляющим государственный
экологический контроль и государственную экологическую экспертизу. А
Министерство природных ресурсов РФ - органом исполнительной власти,
проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства,
использования и охраны природных ресурсов, управления государственным
фондом недр, использованием и охраной водного фонда.
В 1998 году Госкомэкологии были переданы функции упраздненной
Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды. Таким образом, Госкомэкологии добавились функции
гидрометеорологического и гелиогеофизического обеспечения, проведения
мониторинга состояния и загрязнение атмосферы, поверхностных вод суши,
морской среды, почв, околоземного космического пространства, оценки
климатических изменений.
В таком виде Госкомэкология существовала с 30 апреля 1998 до 17 мая
2000 года, когда по указу президента РФ эта структура прекратила свое
существование, и ее функции перешли к Министерству природных ресурсов
РФ. В этом же указе было отменено существование Федеральной службы
лесного хозяйства, известной как Лесная служба, которая просуществовала
с небольшими изменениями 200 лет. Функции этой службы также передавались,
согласно этому указу, Министерству природных ресурсов РФ. Таким образом,
Министерство природных ресурсов РФ сосредоточило в себе функции многих
различных служб и комитетов. Вместе с тем его задачами является, в
первую очередь использование природных ресурсов. Это министерство
насчитывает в штате своих территориальных органов по всей РФ всего около
10 тысяч человек, в то время, как только Федеральная служба лесного
хозяйства насчитывала около 200 тысяч работников территориальных органов.
Поэтому трудно представить, как реально Министерство природных ресурсов
РФ будет выполнять возложенные на него функции.
Экологическая общественность резко критиковала указ Путина,
ликвидировавший Госкомэкологию и Лесную службу. Летом 2000 года была
развернута общественная компания за проведение всероссийского
референдума. Два вопроса из трех, выносимых на референдум, были
посвящены существованию независимых органов охраны природы и лесов.
Хотя государственные органы заблокировали вопрос проведения референдума,
президент России и министр природных ресурсов уже не могут не учитывать
мнения нескольких миллионов граждан.
Министр природных ресурсов Яцкевич сделал доклад в День открытых
дверей, который был полностью посвящен охране природы. В Министерстве
природных ресурсов отреагировали на компанию за референдум тем, что
все их действия последнее время всегда идут с оговоркой про охрану
природы и особо охраняемых природных территорий (ООПТ). По мнению
экоактивистки из Москвы: "Принципиально важным остается для экологической общественности наличие процедур независимой
экологической экспертизы".
С мая 2000 года во всех регионах России происходит реструктуризация
органов Госкомэкологии на уровнях субъектов РФ - республик, краев,
областей и районов в каждом из этих субъектов. Если до указа 17 мая
2000 года Госкомэкология имела обычную, иерархическую структуру, то
есть в каждом субъекте РФ существовал комитет, который финансировался
из федерального бюджета и подчинялся Госкомэкологии РФ, то в настоящее
время на уровне субъектов РФ выделены структуры, называемые иногда
Департаментами, а иногда Комитетами по охране окружающей среды. Они
уже не имеют прямого федерального подчинения, а подчиняются областному,
краевому или республиканскому Комитету по природным ресурсам или иногда
напрямую администрации соответствующего субъекта РФ.
Приведем два наглядных примера реструктуризации в двух субъектах РФ -
в Вологодском и Нижегородском регионах. В Вологодской области Комитет
охраны окружающей среды был упразднен, вместо него возникло две
структуры. Это Департамент природопользования при администрации
области - региональная структура, финансируемая из областного бюджета,
и региональное отделение Министерства природных ресурсов. Таким
образом, часть людей, которые раньше работали в Вологодском комитете
по охране окружающей среды, перешли в Департамент природопользования
при администрации Вологодской области и образовали Комиссию по охране
окружающей среды, а часть перешли в региональное отделение Министерства
природных ресурсов - региональный Комитет природных ресурсов. По мнению
экоактивиста из Вологды: "За последние полгода идет полная неразбериха,
до сих пор обе структуры активной деятельности не ведут. Люди
рассредоточены. Потерь больше, чем приобретений".
Второй пример это Нижний Новгород. В нем ситуация с реструктуризацией
произошла более безболезненно. Там еще до указа Путина существовал
областной Департамент природопользования. После реструктуризации
областной Департамент природопользования остался без изменений, а
Комитет по охране окружающей среды был реорганизован, взят на областной
бюджет и назван Комитетом по экологической безопасности. Параллельно с
этим в Нижнем Новгороде еще есть окружной Департамент природных ресурсов,
так как Нижний Новгород один из окружных центров. Окружной Департамент
природных ресурсов работает с 15 субъектами федерации по экологии. Поэтому
в Нижнем Новгороде достаточно высокий уровень финансирования экологических
статей бюджета. В результате люди, работавшие в природоохранных структурах
до реструктуризации, остались на своих рабочих местах. Реструктуризация
Госкомэкологии практически не сказалась на эффективности работы
природоохранных органов в Нижнем Новгороде.
Если в регионе много экономически эффективных предприятий, например,
в Нижегородском регионе много предприятий нефтяной и химической
промышленности, Горьковский автомобильный завод, и они в то же время
являются крупными загрязнителями окружающей среды, то эти предприятия
регулярно и много платили за природопользование и выплаты в виде
штрафов за загрязнение в региональные экофонды. Затем на эти деньги из
региональных экофондов финансировалась деятельность региональных
экологов из государственных структур, учебных и научных учреждений,
СМИ и экоНПО. Вот что об этом рассказывает экоактивист из Сокола: "Был
коллегиальный орган - Совет управления экофонда, в него входили и
природоохранные организации, в том числе комитеты экологии. Часть
денег из этих фондов должна была передаваться на развитие местных
экологических организаций. Эти организации могли обращаться с заявками
в Совет управления экофонда и получать деньги на свои программы".
Если экономически эффективных предприятий-загрязнителей в регионе
мало или нет совсем, а есть только экономически не эффективные
предприятия-загрязнители, например, Сухонский ЦБК в Сокольском районе
Вологодской области, то и больших денежных поступлений в региональный
экофонд нет. Таким образом, наблюдалась прямая зависимость между
деятельностью предприятий-загрязнителей окружающей среды в регионе и
активностью региональных экологов. Экофонды просуществовали до января
2001 года, поэтому теперь экологи из НПО и независимых СМИ, в отличие
от экологов-бюджетников, не знают, будут ли они получать финансовую
помощь для осуществления своих программ из регионального бюджета.
Финансирование департаментов или комитетов по охране окружающей среды
происходит частично из федерального, но в большей части из местного
бюджета. Поэтому они зависимы от местной власти, и от своей головной
структуры. На уровне районов ситуация еще более сложная. Например, в
Сокольском районе Вологодской области структура природоохранных органов
существенно не изменилась. Последнее время Комитет по экологии и природным
ресурсам возглавляли представители лесного хозяйства. После указа от
17 мая 2000 года все они пока сохранили свои посты, штат комитетов
остался полностью таким же. Работники районных природоохранных структур
также получают зарплату.
Но не все районы создали департаменты или комитеты по охране
окружающей среды. Например, в Вологодской области только две трети из
26 районов создали такие структуры. В некоторых небольших районах, где
местный бюджет беден, такие структуры могут иметь другое название,
например, Комиссия по охране окружающей среды. Они существуют на
общественных началах, председатель этой структуры не имеет зарплаты.
Получается, что там, где нет крупных и экономически эффективных
предприятий-загрязнителей окружающей среды, нет и возможности оплачивать
ставки работникам государственных природоохранных организаций.
Часть сотрудников бывших региональных Государственных комитетов по
экологии нашла себе работу в новых государственных структурах по
охране окружающей среды и природным ресурсам, часть - была сокращена.
Штат новых сотрудников в эти структуры был набран только в декабре
2000 - январе 2001 годов. До этого почти полгода люди работали, по
сути дела, не имея официальных полномочий, что, безусловно, сказывалось
на их работе. Вот что говорит экоактивист из Москвы про ситуацию с
Госкомэкологией: "На примере Московской области. Вроде бы начали какие-то
реформы с целью сократить чиновничий аппарат. В тех комитетах, где я был,
люди получили уведомление, что они уволены. Тем не менее, сейчас они
всеми правдами и неправдами на свои рабочие места вернулись. Их лишили
полномочий, их лишили прав, но они ввязались в почти полугодовую эпопею,
где каждый чиновник озабочен, чтобы сохранить свое место. Понятно, что,
когда идет такая перестройка аппарата, никто не работает".
Как говорилось ранее, Министерство природных ресурсов РФ включила в
себя еще и функции ликвидированной Федеральной службы лесного хозяйства,
известной как Лесная служба. Лесная служба выполняла разнообразные
функции по охране лесов, а это очень важная часть охраны природы. От
состояния лесов во многом зависит состояние водных ресурсов. Кроме того,
на примере реорганизации Лесной службы ярко проявляется суть всего
процесса реорганизации. Что произойдет со всей структурой работников
Федеральной службы лесного хозяйства, насчитывающих 200 тысяч человек,
пока не ясно, но в бюджет 2001 года их ставки не заложены, хотя они
продолжают работать. Как будет выстроена государственная система
управления лесами, тоже до сих пор не понятно.
В каждом из 7 федеральных округов РФ образованы государственные органы
управления лесами. Приведем мнение экоактивиста из Москвы на эту тему:
"Существуют некие Управления природных ресурсов в областях, и то не во
всех. А в тех, где существуют, не исключено, что временно. Например, в
Московской области их нет, а леса управляются напрямую окружным
Управлением, так как не предусмотрен бюджет. В этих управлениях
объединены и лесники, и охрана природы, и геологи, и водники. Сейчас
работников Лесной службы осталось из двадцати трое. И при этом остались
лесхозы, которые были основными лесозаготовителями, и основными
лесовосстановителями. И получилась ситуация, когда есть федеральный и
субфедеральный уровень, и есть уровень лесхоза, то есть непосредственно
лесные работники, а промежутка нет. То есть за тем, что происходит в лесу,
никакого контроля государственного нет. Раньше такой контроль, хотя во
многом формальный, существовал. В его адрес было много обоснованной
критики, система работала не эффективно".
Сейчас система государственного контроля над лесопользованием
разрушена, новая - создается довольно медленно. На этом фоне по данным
ведущих международных экологических организаций во всех лесных регионах
резко увеличились объемы лесозаготовок. Это обусловлено не рыночными
факторами. Роста спроса на лесоматериалы и бумажную продукцию нет.
Заготавливают про запас, пользуются бесконтрольностью со стороны
государственных органов. Одновременно продолжается криминализация
экономической сферы, связанной с лесом. По мнению экоактивиста из Москвы:
"Проблема в том, что лесники сами рубят, сами себя проверяют, и лес
остается без охраны. Указ привел к тому, что проблема охраны леса не
решается, а усугубляется".
Ситуация с реструктуризацией природоохранных структур России
складывается достаточно сложная. Экоактивисты не видят положительного
смысла и не одобряют происходящие реформы в природоохранной сфере.
Чиновники из расформированных природоохранных структур прикладывают
усилия, чтобы сохранить свое рабочее место в новых государственных
органах и социально-экономических условиях. Работники местного уровня -
лесники, геологи и гидрологи ожидают от правительства обеспечения их
рабочими местами, но постепенно понимают, что о них никто заботиться
не будет, если только они сами о себе не позаботятся. В правительстве
происходит перемещение ответственности за природопользование и охрану
природы с федерального и регионального уровней на местный уровень.
А.Кулясова, И.Кулясов, ku@indepsocres6.spb.org
Источник: E c o N e w s N.10, 17 июня 2001 г., regproj@lew.spb.org