экология и права человека
Содержание и поиск
Последний выпуск
Предыдущий выпуск
|
Союз "За химическую Безопасность" экология и права человека |
Об издании Содержание и поиск Последний выпуск Предыдущий выпуск |
журнал Индекс
|
| Выпуск 123, 19 июля 2000 |
Право на пристойную власть
КАКАЯ ГОСКОМЭКОЛОГИЯ НАМ НУЖНА?
(мнения экологических активистов - солдата и генерала)
СОЛДАТ
СТАТУС ГЛАВНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ СТРАНЫ ДОЛЖЕН ПОВЫШАТЬСЯ,
А НЕ ПОНИЖАТЬСЯ
Как известно, 17 мая 2000 г. вышел Указ Президента России c 867,
упраздняющий Государственный комитет по охране окружающей среды РФ
(Госкомэкологии) и передающий его функции Министерству природных
ресурсов РФ, которое занимается разведкой, эксплуатацией и продажей
природных ресурсов. Принятое решение было горько прокомментировано
одним из членов нашей организации: "Чего уж там мелочиться, отдали
бы сразу нефтяникам".
Академик Алексей Яблоков обратился к Президенту с письмом, в
котором предложил иные варианты реорганизации главной экологической
службы страны, в том числе и вариант, повышающий, а не понижающий е└
статус. Обращение Яблокова поддержала экологическая общественность,
и среди них наша оранизация - Кольская региональная ассоциация "За
безопасность питьевой воды и пищи". Мы присоединились к протестам
против снижения статуса и утраты самостоятельности главной
экологической службой нашего государства - Госкомэкологии, - прежде
всего, потому, что нельзя объединять в рамках одной структуры
контрол└ра и контролируемого хотя бы в силу известных особенностей
российского менталитета: "Что охраняешь, то имеешь". Но у нас есть
и свои основания, связанные со спецификой нашей организации, и свой
взгляд на реформирование Государственного комитета
по охране окружающей среды, которые сводятся к следующему.
В области экологической политики мы считаем необходимым перенести
центр тяжести с охраны природы как косвенного средства охраны человека
на охрану человека непосредственно, так как биологическое благополучие
человека находится под угрозой. Главным непосредственным направлением
защиты человека в современных экологических условиях является
минимизация потока посторонних веществ, поступающих в организм
человека с пищей, так как именно пища является основным транспортом
этих веществ из загрязн└нной среды в организм человека: на долю пищи
приходится 70%. Ещ└ 10% приходится на воду, итого на воду и пищу
приходится 80%. Именно поэтому наша организация стремится привлечь
внимание экологов к вопросам безопасности питания и поднять значимость
как самой экологии человека, так и экологической службы в целом,
отойдя от е└ трактовки как преимущественно природоохранной и
рассматривая е└ цели как совокупность задач по охране природы и
биологического благополучия человека, с приданием последнему
направлению статуса приоритетного.
Сделать это в рамках Министерства природных ресурсов практически
невозможно. Более того: передача экологической службы в состав
Министерства природных ресурсов повед└т к окончательному выпадению
человека из сферы внимания экологической службы, и она в ещ└ большей
мере станет службой охраны природы. Человеку там места не останется.
И человек, "охраняя природу", будет угасать сам. Если мы не хотим,
чтобы россиян постигла именно такая судьба, мы должны не понижать,
а повышать значимость государственной экологической службы, и не
низводить е└ до роли действительно только природоохранной, а найти
в ней достойное место экологии человека. Иначе животное "Человек",
противопоставленное всему остальному живому и неживому миру под
названием "Окружающая среда" и выведенное из-под охраны, вымрет, и
тогда уже не нужны будут ни Министерство природных ресурсов, ни его
подразделение по охране окружающей среды.
Именно поэтому у нашей организации есть особые основания
отстаивать не только самостоятельность главной экологической службы
страны, но и закрепление в е└ названии не природоохранного направления
как такового ("Госкомитет по охране окружающей среды"), а
общеэкологического направления, с более уместным наименованием
"Госкомэологии", или, в соответствии с предложением А.Яблокова, -
"Комитет экологического надзора", так как "охрана окружающей среды"
по сути исключает охрану самого человека.
Л.К.Соколова, президент Кольской региональной ассоциации
"За безопасность питьевой воды и пищи",
16 июля 2000 г., bpvp@mstu.edu.ru
ГЕНЕРАЛ
УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ ПРИРОДЫ - ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Указ Президента России c867 от 17 мая 2000 г. (и соответствующее
Постановление Правительства РФ от 6 июля 2000г. посвященное вопросам
Министерства природных ресурсов), упраздняющие Госкомэкологию и
Рослесхоз, с передачей их функций Министерству природных ресурсов,
резко изменило структуру государственного управления в области
охраны природы и природопользования. Для подавляющего большинства
специалистов, научных и общественных организаций в этой области эти
изменения оказались неожиданными, во многом непонятными.
Упразднение названных федеральных структур не столько решает
многочисленные имеющиеся проблемы в этой области, сколько создает
новые. Это мнение выражено в многочисленных письмах граждан и
организаций в адрес Президента и Председателя Правительства России,
резолюций разного рода собраний вплоть до Всероссийской чрезвычайной
конференции по охране природы 13 июня 2000 г.( в работе которой
приняли участие представители 51 субъекта РФ) законодательных собраний
ряда субъектов Федерации, Государственной Думы, Совета Федерации,
ФНПР и даже Патриарха Всея Руси Алексия II.
Несомненно, принятые решения, в конце концов, будут пересмотрены,
и самостоятельность федерального органа охраны природы будет
восстановлена. Но ясно и то, что при таком восстановлении надо не
просто вернуться к существовавшим ранее структурам, а попытаться
сделать шаг вперед в организации государственного управления охраной
среды и природопользования. Более того, в происходящей перестройке
государственного управления было бы полезным выделить какие-то не
только отрицательные, но и положительные моменты и попытаться их
развить (как в расчете на будущее, так и исходя из требований
сегодняшних). Чтобы сделать это, надо сначала проанализировать те
ошибки и просчеты, которые были допущены.
1. Нарастание проблем государственного управления в области
природопользования охраны среды на федеральном уровне
Начиная с 1995 г. в России проявились опасные для охраны
природы тенденции деэкологизации государственного управления:
Госатомнадзор лишился значительной части своих полномочий;
Министерство по охране природы превратилось в государственный
комитет;
Госсанэпиднадзор (фактически - комитет по экологии человека)
превращен в департамент Минздрава;
Ликвидирован Департамент по охране среды и природопользованию в
аппарате Правительства;
Ликвидирован Аппарат Межведомственной комиссии по экологической
безопасности в Совете Безопасности;
Ликвидирована Правительственная комиссии по решению проблем
радиоактивных отходов (хотя эти проблемы нарастают);
Ликвидирована Правительственная комиссия по проблемам охраны
окружающей среды (в конце 1999 г. она была вновь создана, но успела
провести всего одно заседание).
Экологические проблемы исчезли из последних президентских посланий.
За последние три года дважды ликвидировался Роскомзем и
Госкомсевер (много сделавшие для охраны природы); уничтожался
Росгидромет, ликвидировались Госстандарт и Роскартография. Потом их
восстанавливали, но с потерями.
Постоянно сокращается финансирование природоохранной деятельности,
которая оставляет сейчас около 0,3% бюджетных расходов.
Японии, чтобы переломить катастрофическую экологическую ситуацию
30 лет назад, потребовалось тратить более 5% бюджета на проблемы
охраны среды. Для поддержания качества среды на приемлемом уровне в
среднем в развитых странах тратится около 2-3% бюджета.
Лишь в малой степени финансируются уже принятые федеральные
целевые экологически ориентированные программы; слабеют системы
государственного экологического, санитарно-эпидемиологического и
радиационного контроля и мониторинга. Неоправданно затянулось
принятие государственной стратегии устойчивого развития,
отсутствует сформулированная и утвержденная на государственном
уровне экологическая политика.
Правоохранительные органы мало способствуют укреплению
экологического правопорядка и защите экологических прав граждан.
Показательно решение Министерства внутренних дел, запретившего в
апреле 2000 г. деятельность муниципальной экологической милиции в
Москве. Участились случаи неоправданного преследования экологических
активистов.
Не получала должной государственной поддержки система
экологического образования и просвещения. В настоящее время, в
результате принятых Министерством образования решений, курс экологии
перестал быть обязательным предметом в системе среднего образования.
Четыре основные государственные функции Госкомэкологии
(экологические контроль, нормирование, мониторинг и экспертиза)
выполнялись далеко не так удовлетворительно, как того хотелось бы.
Экологические контроль и мониторинг не имели четкого разграничения
от других природоохранных инспекций (водной, рыбной, охотничьей и др.).
Экологический мониторинг дублировался системами сбора информации
Росгидромете и других ведомств. За пять лет, прошедших с принятия
закона "Об экологической экспертизе" (1995) так и не удалось отработать
законодательно безупречный механизм, как принятия, так и исполнения
принятых решений. В результате система государственной экологической
экспертизы, задуманная как возможное оружие защиты государственных
интересов, безнадежно пробуксовывала при решении всех мало-мальски
сложных проектов.
2. О федеральном управлении природными ресурсами
Указ Президента от 17 мая 2000 г. лишь усугубляет ту
организационно-правовую неразбериху, которая существовала в
Правительстве в области управления охраной среды и природопользованием.
В соответствии с Конституцией России (ст. 71) "установление
системы...формирование федеральных органов государственной власти;
...установление основ федеральной политики... в области..
экологического ... развития Российской Федерации" находится в ведении
Российской Федерации, то есть Президента.
Однако, с другой стороны, в соответствии с Конституцией (ст.72)
"Вопросы владения пользования и распоряжения землей, недрами, водными
и другими природными ресурсами", а также " природопользование, охрана
окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо
охраняемые природные территории" находятся в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку Конституция является
законом прямого действия, все решения в области управления природными
ресурсами и охраной среды должны приниматься федеральными и
региональными органами государственной власти по взаимному
согласованию. Судя по обращению Совета Федерации к Президенту с
просьбой отменить принятые решения по упразднению Госкомэкологии и
Рослесзхоза, целый ряд соответствующих резолюций региональных
законодательных собраний и обращений губернаторов, такого согласования
не было проведено.
В соответствие с указом Президента управление лесами передано
МПР, которое до того распоряжалось только минеральными ресурсами и
водой. Однако по-прежнему за рамками МПР остается значительная часть
природных ресурсов (земельные, рыбные, охотничье промысловые). Почему
рыбные и земельные ресурсы заслуживают федерального уровня управления,
а минеральные, водные и лесные - не заслуживают?
Управление природными ресурсами можно было бы сосредоточить в
Министерстве природных ресурсов, но только при двух обязательных
условиях:
* во-первых, надо сюда включать все природные ресурсы;
* во-вторых, надо повышать ранг руководителя этого супер-
министерства до вице-премьера.
В рамках такого супер-министерства природных ресурсов могли бы
существовать в виде отдельных юридических лиц Департаменты по всем
природным ресурсам. Так можно было бы сохранить федеральный уровень
управления природными ресурсами с необходимостью проведения
общегосударственной политики по отношению ко всем природным ресурсам,
- этой "основой жизни и деятельности народа" как записано в статье 9
Конституции России.
Пока же налицо парадокс: в структуре Правительства конституционно не
обозначенные отрасли хозяйства представлены вице-премьерами, а "основа
жизни и деятельности" - не представлена на уровне руководства
Правительства вообще.
Без серьезного изменения структуры руководства Правительства
единственным правильным решением является федеральный ранг управления
каждым из основных природных ресурсов (лесных, биопромысловых
(рыбных и охотничьих), земельных, водных, геологических).
Пока же государство не реализует в должном масштабе одной из
своих главных функций - собственника всех основных природных ресурсов.
Сейчас государство не присваивает большую часть дохода от использования
принадлежащих ему природных ресурсов. Занижение истинной эколого-
экономической стоимости природных ресурсов оказывается выгодным лишь
армии фирм и контор, перепродающих природные ресурсы, и получающих
при этом непропорционально большую прибыль в ущерб общественным
фондам.
3. О федеральном управлении охраной окружающей среды
Несмотря на серьезные недостатки (высказывавшиеся, прежде всего,
общественными организациями, а также, названные при обсуждении на
коллегии Генеральной Прокуратуры России в сентябре 1999 г. и на
заседании Правительства 5 мая 2000 г.), существовавшая система
государственного управления в области охраны природы была основана
на современном принципе отделения функции государственного контроля
от функции использования и распоряжения природными ресурсами.
В соответствие с указом от 17 мая все четыре вневедомственные
государственные природоохранные функции Госкомэкологии (контроль,
экспертиза, мониторинг и нормирование) переданы Министерству
природных ресурсов.
Однако осуществление этих вневедомственных функций в полном
объеме МПР по существу невозможно: не может ведомство, занятое
использованием природных ресурсов, осуществлять вневедомственный
контроль и экспертизу. Экологический мониторинг и нормирование
также не вполне вписываются в функции МПР.
Как можно было бы организовать выполнение всех этих функций в
сегодняшней ситуации? С учетом, как широкой общественной критики,
так и высказывавшихся предложений Министерства природных ресурсов
и Комитета по экологии Государственной Думы в июне - июле 2000 г.,
более или менее оформляется представление о возможности разделения
четырех выше обозначенных функций этого органа между МПР и другими
федеральными структурами.
Функцию экологического мониторинга можно было бы
сконцентрировать в Росгидромете, соединив их с сейчас
осуществляемыми им функциями мониторинга загрязнения окружающей
среды. Этим было бы устранено давно существовавшие противоречия
между Госкомэкологией и Росгидрометом.
Функция государственного экологического контроля имеет два
аспекта: федеральный и региональный. Поскольку экологическая
безопасность - важнейшая составная часть национальной безопасности,
то функция экологического контроля на федеральном уровне могла
бы быть реализована созданием какого-то контрольного органа в
системе Администрации Президента (например, небольшого
самостоятельного Агентства по окружающей среде, либо Управления
экологической безопасности в системе Совета безопасности России).
На региональном уровне экологический контроль осуществляется
экологическими инспекциями. Кроме экологической, в субъектах Федерации
есть лесная, рыбная, охотничья, земельная, водная и другие инспекции,
связанные с проблемами экологии. Путь решения этой застарелой проблемы
также ясен: система природоохранных инспекций в субъектах Федерации
не должна слепо копировать систему федерального уровня управления (в
лесных краях лесники могли бы совмещать какие-то природоохранные
функции, в дельте Волги рыбинспектора могли бы одновременно выполнять
функции охотинспекции и т.п.). Объединение порознь малосильных служб
могло бы дать эффект.
Необходима максимальная самостоятельность государственной
экологической экспертизы. Естественно, что любая структура внутри
правительства будет кому-то подчиняться. Но это подчинение не
должно помешать получению заключений, независимых от структур,
представляющих проекты и программы на экологическую экспертизу.
Для этого, прежде всего, необходимо обратить особое внимание на
жесткое соблюдение законодательного требования подбора экспертов,
не зависимых (прямо или косвенно) от организаций, представляющих
проекты на экспертизу. Представляется важным также преодолеть
неоправданную секретность в работе государственной экологической
экспертизы, широко привлекая при этом специалистов из общественных
экологических организаций. При соблюдении этих требований, и при
планируемом назначении на пост председателя Государственной
экологической экспертизы решением Правительства, наверное, можно
было согласиться с предложением Министерства природных ресурсов о
создании такой экспертизы в форме, похожей на много лет успешно
работающую Комиссию по оценке запасов.
Наконец, функция экологического нормирования. МПР частично уже
выполняет эту функцию. В дальнейшем надо было бы активнее включить
в эту работу Госстандарт, давно и продуктивно занимающийся
экологическим нормированием.
Есть еще одна застарелая проблема в области управления охраной
среды, которая в современных условиях, по-видимому, могли бы найти
решение, - организации единого органа управления особо охраняемыми
природными территориями - заповедниками и национальными парками.
Идеальным решением вопроса было бы создание небольшого федерального
агентства или службы охраняемых территорий (такая структура
существовала в до-хрущовское время и эффективно способствовала
развитию охраняемых территорий). Частичным решением проблемы было
бы объединение управления национальными парками и заповедниками в
самостоятельном департаменте (или управлении) МПР. Подчеркну, что
ранг такого подразделения не должен быть ниже управления.
Среди других важных шагов, которые показали бы реальные возможности
и искренность намерений МПР в налаживании эффективного государственного
управления в области природопользования и охраны среды, было бы:
* воссоздание в Правительстве Комиссии по природопользованию и
охране природы, с привлечением к ее работе представителей научных
и неправительственных экологических организаций. Такая комиссия
была действенным инструментом координации деятельности всех
многочисленных ведомств, связанных с природопользованием и охранкой
природы;
* создание научно-технического совета по проблемам охраны природы;
* создание общественного консультативного совета по охране природы;
* воссоздание постоянно действующего Оргкомитета Всероссийских
съездов по охране природы и организационная поддержка подготовки
Всероссийской конференции по экологической безопасности
(планируется на начало 2001 г.) и Третьего Всероссийского съезда
по охране природы (2002 г.).
* поддержка инициативы создания при Президенте России Совета
по устойчивому развитию и охране среды с широким
представительством всех ветвей власти и секторов общества.
Необходимо переломить опасную тенденцию де-экологизации
государственного управления и перейти к его экологизации. Для этого
необходимо сформулировать и принять на федеральном уровне основы
федеральной экологической политики. Четырьмя краеугольными камнями
такой политики должны стать:
* обеспечение экологической безопасности России при принятии
решений в области внутренней и внешней политики;
* конструктивный диалог между властью и всеми секторами обществом
по вопросам обеспечения экологической безопасности России и защиты
прав граждан на благоприятную окружающую среду;
* совершенствование структуры государственного управления на
принципах отделения функций государственного контроля от функций,
как использования, так и распоряжения природными ресурсам, и
разграничения полномочий между федеральными органами власти, органами
власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;
* государственной поддержки экологически эффективного бизнеса,
ресурсо- и энергосбережения, экологического образования.
Только ясно обозначенные шаги по реализации либо кратко обозначенных
выше, либо каких-то эквивалентных мер по совершенствованию управления
природопользованием и охраной среды, сможет рассеять опасения
относительно конъюнктурного характера предпринятой перестройки
государственного управления в рассматриваемой области.
Заключение
Стратегически важно для будущего России восстановление
самостоятельного федерального органа по охране окружающей среды,
не связанного с какой-либо эксплуатацией или управлением природными
ресурсами. Организационная форма и объем компетенции такого органа
могут быть самыми разными.
При текущей перестройке государственного управления в соответствии
с указом Президента от 17 мая 2000 г. можно было бы извлечь
определенную пользу для дела охраны природы, объединив на достаточно
высоком уровне (департамент) управление особо охраняемыми природными
территориями, а также сконцентрировав функции государственного
экологического мониторинга в Росгидромете.
При юридической самостоятельности и назначении руководителя
Председателем Правительства, государственная экологическая экспертиза
могла бы организационно существовать и при МПР. МПР должно
превратиться в супер-министерство, с включением всех природных
ресурсов и обеспечением федерального уровня управления каждым
ресурсом. Такое станет возможным при совмещении должности министра
природных ресурсов с постом вице-премьера. Это необходимо и потому,
что природные ресурсы, согласно Конституции России (ст.9), являются
"основой жизни и деятельности народа".
Член-корреспондент РАН, проф. А.В.Яблоков, Президент Центра
экологической политики России, зам. Председателя Научного
совета по проблемам экологии и чрезвычайным ситуациям Российской
академии наук, 19 июля 2000 г., yablokov@glasnet.ru